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论公民环境权

吕忠梅

环境法作为国家保护公民的环境权益以及赋予公民参与环境管理权利的法律，必须有自己的理论基础，这便是环境权①理论及立法实践。环境权是在国际社会两度引起高潮的课题，而我国关于这方面的系统研究成果不多。本文拟从历史与现实两方面探讨环境权的一些基本理论问题，以拓展我国环境法的研究领域。
一、环境权的提出
本世纪以来尤其是二次大战以后，环境问题日趋严重，"环境危机"成为威胁人类生存、制
约经济发展和影响社会稳定的直接因素。在西方发达国家公害事件不断、污染严重和发展中
国家贫困与人口压力大、资源破坏严重的形势下，世界各国一方面致力于运用技术手段治理
污染，另一方面也在努力寻求解决环境问题、保护和管理环境的理论依据和法律依据。60年代，在联合国大会组织下，西方国家展开了关于公民要求保护环境，要求在良好的环境中生活的法律依据的大讨论，引起世界瞩目。1966年，联大第一次辩论人类环境问题，在各成员国充分发表意见的基础上，大会取得共识，认为有必要召开一次专门会议共商环境保护大计，这便是1972年斯德哥尔摩人类环境会议的由来。

七十年代初，诺贝尔奖获得者、著名的国际法学者雷诺·卡辛向海牙研究院提交了一份报告，提出要将现有的人权原则加以扩展，以包括健康和优雅的环境权在内，人类有免受污染和在清洁的空气和水中生存的相应权利。卡辛认为，环境权具体应包括保证有足够的软水、纯净的空气等，最终保证人类得以在这个星球上继续生存。?

1970年3月，国际社会科学评议会在东京召开了"公害问题国际座谈会"，会后发表的《东京宣言》指出："我们请求，把每个人享有其健康和福利等要素不受侵害的环境的权利和当代传给后代的遗产应是一种富有自然美的自然资源的权利，作为一种基本人权，在法律体系中确定下来。"从而更为明确地提出了环境权的要求。?

这些观点，为欧洲人权会议迅速接受。从七十年代初，欧洲人权会议便组织了80人的专家委员会，致力于将"人类免受环境危害的在这个星球上继续生存下去的权利"作为新的人权原则进行国际法编纂。1971年，欧洲人权会议将个人在洁净的空气中生存的权利作为一项主题进行了讨论，继而在1973年维也纳欧洲环境部长会议上制定了《欧洲自然资源人权草案》，肯定地将环境权作为新的人权并认为应将其作为《世界人权宣言》的补充。欧洲人权会议还为环境权的确立进行了广泛的工作，旨在引起全世界对环境权的重视，使其成为世界性的而不是为欧洲所特有的概念。?

环境权为世界所接受充分地表现在1972年《人类环境宣言》中，该《宣言》第一条庄严宣告："人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。"?

一些国家在《人类环境宣言》的影响下，开始了环境权的立法实践：如南斯拉夫、波兰、葡萄牙、智利、巴西、匈牙利等国在其宪法或环境保护基本法中确认了环境权；再如希腊、巴拿马、菲律宾、捷克斯洛伐克、泰国、瑞典等国则在宪法中体现了保护公民环境权的内容。日本和美国还广泛地受理了以保护环境权为案由的案件，开始了环境权的司法实践。
二、环境权的涵义与性质

环境权理论提出后，引起了学者们的高度重视。之所以如此，盖因其于环境保护的重要性所致。公民在健康优美的环境中生存的权利，实为公民与生俱来的应有权利②。环境问题的产生及其恶化，使公民产生了保护环境的权利要求，生态学和环境科学的发展更使国家具备了保护这一权利的物质手段。因此，国家应及时将这一应有权利奉为法律权利。而在现代社会权利法定原则下，环境权的法律化是使环境权利得到保障的前提条件，也是国家担当环境管理职责的法律依据。?
在关于环境权能否成立的争论中，始终存在着"肯定说"和"否定说"两种观点③。?

"否定说"认为，保护环境的确需要法律依据，目前法律在这方面存在缺陷，但只要扩大传统的人格权和财产权的保护，以及更新侵权理论，就足以弥补传统法律的缺陷，不必要再确立一具概念模糊的环境权。我们认为：这种观点至少是在没有全面正确地理解环境权的真正涵义，并在传统的以私权为中心的法律观指导下提出来的。环境权是为克服和弥补传统法律理论和法律制度在环境保护中的缺陷和不足而产生的一项新的权利。?

1、传统的以所有权为核心的财产权理论及制度不利于环境保护。首先，传统所有权理论中，所有权的客体只能是人力能够支配和控制之物，而作为环境要素的空气、水体、野生动植物尤其是生态因不能为人力所支配和控制，因而不能成为所有权的客体；其次，所有权作为一种自物权，是主体依法对自己的所有物享受的权利，任何人无权对与其无关的财产提出权利要求，据此，公民无权对环境要素提出权利要求。在这样的所有权理论下，公民是不可能提出环境保护的要求的。虽然在传统民法上也有他物权制度，因为其是作为所有权制度的补充，也难以在环境保护方面发挥较大的作用。因此，限制所有权、改变以财产所有为中心的立法指导思想是环境法的首要任务。?

2、人格权理论及制度关于生命健康权的保护对于环境保护也是不足的，首先，生命健康权的保护以对人身权的直接侵害为构成要件，而环境污染和破坏行为在大多情况下不具备这一特征；其次衡量是否造成生命健康权侵害的标准是医学标准，尤其是对健康权的侵害是以产生疾病为承担责任的标准。而在环境保护中，造成疾病已为环境污染和破坏的最严重后果，环境法要以保证环境的清洁和优美不对人体健康构成威胁作为立法目标，以环境质量作为承担责任的依据。?

3、传统的侵权理论围绕所有权和人格权的保护了确立了一系列保护原则难以适用对环境的保护。共同侵权行为的共同故意原则、直接因果关系原则、时效原则、过错责任原则等等，这些原则在环境保护方面都难以适用。如果依照传统民法理论适用这些原则，其结果只能是使受害者得不到保护，致害者逍遥法外。这样的理论也显然不能适应环境保护的要求。?

尽管在现代民法理论中财产权、人格权及侵权理论都在发展，但它们离环境保护的要求相差甚远：首先环境保护要以协调人与环境的关系为终极目标；其次环境保护要以整个生态系统为保护对象，包括保护环境的优美和舒适；再次环境保护要以预防环境污染和破坏为主要手段，环境污染和破坏的后果是难以补救甚至无可逆转的。因此，对环境保护而言防患于未然的意义远甚于"亡羊补牢"。这些都不是财产权、人格权、侵权理论及制度能胜任的，如果硬要传统的法律理论完全适应环境保护的要求，那么只能使这些理论失去其存在的基础而变质变味，而且也难免挂一漏万，反倒使受传统民法制度保护的那些权利得不到妥善保护。因此，只有在新的理论指导下产生的环境保护制度才有利于保护环境，全面地保护公民的环境权益。当然，传统的民法理论适应经济发展的要求，体现环境保护的观念，并在不改变其自身属性的前提下发挥保护环境的作用也是十分必要的。?

环境权正是这样的为公民环境保护所需要，而传统法学理论与制度又未加规定的一项应有权利。我们可以将这一权利定义为：公民享有的在不被污染和破坏地环境中生存及利用环境资源的权利。它包括如下涵义④：?
1、环境权的主体包括当代人和后代人。因为地球并不是祖先留给我们的，它属于我们的后代，环境权应由当代人和后代人共同享有。?

2、环境权的对象包括人类环境整体。它既包括天然的环境要素和人为环境，还包括各环境要素所构成的环境系统的功能和效应，如生态效益、环境的优美舒适等。?

3、环境权是一项概括性权利，它可以通过列举而具体化。如在美国的一些州宪法中将环境权作了具体地规定，包括清洁空气权、清洁水权、免受过度噪声干扰权、风景权、环境美学权等；在日本的一些判例中列举的环境权包括清洁空气权、清洁水权、风景权、宁静权、眺望权、通风权、日照权、达滨权等。

4、环境权是权利与义务相对应的。保护环境是每个公民的权利，也同时是每个公民的义务，在享有环境权利的同时承担保护环境的义务是现代权利观的基本要求。?
在环境权的"肯定说"中，学者们对于环境权的性质也存在不同认识，主要有四种学说：?

1、人权说⑤。即认为公民的环境权是一项人权，或是人权的一个组成部分。如日本学者松本昌悦认为：《人类环境宣言》把环境权作为基本人权规定下来，环境权是一项新的人权，是继法国《人权宣言》、苏联宪法、《世界人权宣言》之后人权历史发展的第四个里程碑。

2、人格权说⑥。由于环境权的主体是公民，而公民的环境权益包括了人身权益，又由于侵犯环境权的后果往往表现为对公民身体健康的损害，因此，有人认为环境权属人格权。在日本的一些判例中就将侵犯环境权的行为视为侵犯人格权，如1970年大阪国际机场公害案和1980年的伊达火力发电厂案的判决。?

3、财产权说⑦。此说认为环境权是一种财产权，如美国密执安大学教授萨克斯认为，空气、阳光、水、野生动植物等环境要素是全体公民的共有财产；公民为了管理他们的共有财产而将其委托给政府，政府与公民从而建立起委托人和受托人的关系。政府作为受托人有责任为全体人民，包括当代美国人及其子孙后代管理好这些财产，未经委托人许可，政府不得自行处理这些财产。
实施《诉讼费交纳办法》对法院工作的影响及对策

马 晓 明


国务院《诉讼费用交纳办法》（以下简称新办法）于2006年12月30日对外公布，并自２００７年４月１日起施行。新办法逐一细化标准并多方面降低诉讼费用，还扩大了司法救济的范围，意味着诉讼门槛的降低，便利百姓诉讼，顺应了民意，受到普遍欢迎。
“打不起官司”一直是社会反映较为强烈的一大问题，新办法打破了由最高人民法院制定诉讼收费办法的惯例，并在名称用词上发生了一个重要变化，即将“收费”改为“交纳”。它的制定和颁布,犹如一石激起千层浪,外行凑热闹,内行看门道。它一出台，就获得了百姓的一片叫好声；但也有业内人士对新办法的制定主体和有关内容提出质疑甚至反对之声。一部行政法规尚未实施，就引起如此大的社会反应,实不多见,可称得上我国法制史上的一起重要事件。本文试从实施新办法的角度浅谈自己的观点,即它的将会对今后法院工作产生的影响及如何对策,笔者萌生了以下两个方面的理性思考。
一、新办法的实施对法院工作和队伍建设的影响
　诉讼收费标准降低之后，必然会引发一些新问题，重视和解决好这些问题，是保证法院各项工作正常开展的前提。获悉，很多地方法院已展开专门调研，最高法院也在全国范围内收集意见，以应对可能出现的问题。不知面临经费缺乏保障而案件却大量上升的必然结果,会给地方法院带来多大的困扰，还有待于在今后观察。笔者认为，如果国家不对法院现行经费保障制度进行真正的彻底性改革，那么在新办法实施后，将对人民法院特别是基层法院经费保障将产生很大的冲击，法院的审判、执行工作和队伍建设都必将经受一场严峻的考验。具体分析如下：
问题一：业务经费缺口大，司法经费难保障
　新办法第五十二条规定诉讼费用全额上缴财政，纳入预算，实行收支两条线管理。由于财产案件是基层法院诉讼费的主要来源，据人测算，新办法实施后，基层法院所受冲击最大，降幅可能超过60%，偏远法院下降更严重，将降幅达80%以上，中西部地区的不少基层法院恐怕连“保运转”都会相当困难。我国目前的实际状况是，除了东部一些经济发达地区，较为普遍的是，法院从日常运转到基础建设，乃至某种程度的福利待遇，都高度依赖于诉讼费用的征收。据报道，长期以来，全国大部分基层法院都面临“收支两条线”落实的困难。不少地方财政为了减轻包袱，还采取以收代支的方式，让法院用诉讼费弥补财政拨款留下的缺口，诉讼费因此成了法院业务经费的重要来源。据了解，诉讼费收费标准的降低，使得人民法院尤其是中西部地区基层法院办案经费的解决将面临更大的压力，如果法院的基本司法经费不能得到保障，就难以确保司法的公正与效率。
问题二：案件数量上升幅度增大，案多人少矛盾更为突出　
据统计，我国民商事法官目前人均年结案达到一百二十余件。在一些案件较多的基层法院和人民法庭，一名法官一年办二百件以上民商事案件的情况较为普遍。我国东部地区法院近十年来受理的案件数量逐年上升，但法官人数并没有增加，案多人少严重制约了“案结事了”的实现和审判质量的提高。按照新办法，诉讼费降低了,案件数增多了,办案压力更大了! 尤其是基层法院案多人少的矛盾将更为突出，这种情况可能在新办法实施后不久就会表现出来。据报道，今年以来，全国很多法院较往年同期（一季度）相比，受理案件的数量下降很多，这是极不正常的。可以合理预见，4月1日后起诉到法院的案件数量将不可避免地大幅上升。如果一个月几十件甚至上百件案子在法官手中超负荷周转，使法官成了“办案机器”，这不仅有损于法官的身体健康，还使法官无瑕钻研业务，在一定程度上影响司法公正和效率。
问题三：恶意诉讼存在生存空间，滥诉现象可能不断出现
这次诉讼收费改革之后，由于诉讼费门槛进一步降低，当事人启动诉讼的风险将大大减少，在当前我国尚有相当一些人理性诉讼意识偏低的情况下，新办法的一些规定给恶意诉讼留下空间。以前驳回起诉的诉讼费按50元标准收取，新办法规定驳回上诉的案件无需交纳案件受理费，一些无理诉讼或想拖延执行时间的当事人可能会更频繁起诉了。新办法还规定撤诉减半交费，使得当事人在诉讼过程中即便想撤诉，但顾及撤诉仍收费，也可能选择打完官司，从而造成司法资源的浪费。新办法规定劳动争议案件每件交纳10元，同时规定，以调解或撤诉方式结案减半交费。据此，一件劳动争议案件如以调解、撤诉方式结案，法院只能收取5元的诉讼费用，如此廉价的诉讼费极可能导致当事人滥用诉权。随着公民打官司的意识日益增强，贫困地区法院是人等案还好，经济发达地区法院将面临滥用诉权的现象。近几年，恶意诉讼案件呈逐年上升趋势，诉权被滥用的问题日益突出，问题关键在于现行法律对此没有明文规定。尽管法院不支持恶意诉讼者的诉讼请求并判其败诉，恶意诉讼者顶多是承担为数不多的诉讼费用而已。新办法对诉讼费的大幅下调，不能不说是对滥用诉权者的一个大好“消息”,这也不利于建设诚信社会。
由于诉讼费用极低，当事人在打官司时，不再综合考虑诉讼成本，只要有纠纷，就告到法院。原来官司打不起，现在可能演变为谁官司打得越多，占国家的便宜就越多，这使得司法资源被极大浪费。新办法同时规定裁定驳回起诉的案件不交纳案件受理费，这给一些无理诉讼、恶意诉讼的当事人留下了更多诉讼空间。多年来，驳回起诉案件的诉讼费均按50元的标准收取，这对少数当事人滥用诉权起到了一定的抑制作用。现在不收取诉讼费，将会放纵当事人滥用诉权，不但浪费了法院的有限审判资源，也不利于民商事案件定纷止争效能的发挥。法律之所以规定打官司必须交纳一定的诉讼费，其主要原因就在于为起诉者设置一个适合现行诉讼渠道容量与处理能力的门槛。极低的诉讼费就相当于没有了诉讼门槛，这样更多的社会矛盾将直接涌向法院，而这恰恰是我们不愿看到的。与其他纠纷解决方式相比，诉讼远非经济、便捷的解决方案，原、被告双方一旦对簿公堂，并不都有利于矛盾的解决。国家正是出于这种考虑才设计了大量替代性纠纷解决机制，试图以此大幅度地缓解诉讼渠道受理案件的压力，从而有效降低法治成本。
　问题四：拒执成本降低，执行难度加大
许多基层法院的执行法官担忧，新办法实施后，极有可能加剧“执行难”。办案经费不足将造成法院没有足够经费查找当事人及其财产下落等，以前常见的夜间执行、数日蹲点守候“老赖”的做法可能减少，造成“执行难”。在案件执行上，如果被执行人主动履行跟法院多次追讨在经济上没有实际区别，这等于降低了违法成本，所造成的诸多负担是法院不能承受之重。降低收费标准最终使谁受益？因为诉讼费用、执行费用最终由败诉方、被执行人承担，即由民事、行政违法者或义务人来承担，所以降低收费标准将使他们受益。如按旧办法，劳动争议案件一般按50元收取，而现在只收10元，如此一来，企业就可以任意侵犯职工权益，因为违法成本太低了！诉讼收费本应具有税收、限制诉权和惩罚违法等功能，而新办法几乎体现不出以上任何功能了。
问题五：法官执法理念受到挑战，构建和谐司法面临困境
“公正与效率”作为当今法院的工作主题，成为各级人民法院的工作中心。然而，诉讼费下调引起的“诉讼爆炸”将可能影响司法公正与效率。在法院经费状况与当事人的诉讼费用交纳之间存在密切关联的基层法院，其在诉讼中对简易程序的使用将可能因为“诉讼收费减半”的规定而遭致规避，使得普通程序被人为普遍适用，并因此形成恶性循环，造成司法资源更加匮乏，案多人少矛盾日益尖锐，审判效率难于提高。类似的还有调解，调解的案件减半收费会不会造成一种该调不调的利益导向，因为毕竟不能保证每一名法官都是高尚的人。人民法院一直主张运用调解结案的方式来化解当事人之间的矛盾，追求法律效果与社会效果的统一，但“调解结案收费减半”的规定完全有可能导致基层法院为了确保诉讼费用的一半不至于流失掉，审案时该调不调、能调不调，甚至以判代调，同当前强化诉讼调解的时代主题背道而驰，不利于建设和谐司法。
问题六：法院队伍建设面临严峻考验，人员分类管理亟待建立
新办法实施后，由于案件数的不断增加，法官资源越发显得匮乏，这就会进一步加大受理案件数量和审判力量的差距。这对本来就工作负荷重、法官人手少的大部分基层法院来说，不能不说是一个极大的考验。许多基层法院领导担心，诉讼费下调后，一线办案法官工作量成倍加大，如果经费保障再不到位，致使办案法官待遇不升却降，法院的人才保障工作就会更加困难，一些经济落后地区的基层法院将很可能出现更为严重的人才流失现象。边远及贫困地区法院“内缺粮草外缺救兵”的现象由来已久，而现在，这些法院又开始担心新办法的实施会让这种局面更加难以为继。
虽说我国法院目前具有法官职务的人员数量其实并不少，但并非具有法官职称的人员都办案，有相当数量的法官不办案或极少办案，实际一线办案法官只占全部法官的一部分，还有一大部分人员从事审判辅助工作、司法行政工作和其他法院工作，总之各有各的工作。在案件受理数量与办案法官人数不成正比的情形下，挂名法官过多使得司法资源极度匮乏。因此，新办法实施后，该不利情况一方面将对办案法官队伍的稳定造成一定影响，另一方面必将加快推进法院人事制度改革，合理核定法官员额，实行人员分类管理。
二、诉讼收费立法建议与法院经费保障对策
据称新办法的基本精神是体现司法为民，建设和谐社会，司法机关不是赢利机构，不能靠诉讼费挣钱，原有诉讼收费体制已经到了非改不可的地步了，从这个意义上，新办法有其进步性；但另一方面，诉讼费下调后,法院的业务经费应该由财政充分保障。否则,通过诉讼费下调的方法来惠及公众的初衷可能无法实现,并导致全社会的怨声载道更加剧烈。同时，我们不能只看新办法内容的合理性，而忽视了程序的正当性，因为良法的制定也要符合程序正义。否则，立法机关、行政机关、司法机关，不分职权、职能区别，都越权立法，岂不乱套。尽管新办法非常顺乎民意，但仍存在合法性问题。所谓皮之不存，毛将焉附？就好比审判案件程序违法，不管判的多公正，也会被发回重审一样。正因为国务院无权行使司法权，所以新办法执行起来很可能有争议。因此，笔者建议全国人大或其常委会应适时撤销该办法，并应由全国人大或其常委会依据《宪法》和《立法法》制定《诉讼收费法》或《诉讼费交纳法》，这样不仅可以满足立法者应当中立的要求，而且还有合法的立法依据，不会出现越位立法的现象。
新办法实施后，可以想象，如果缺少相关的配套措施，新办法的执行极有可能直接影响许多基层法院的正常运转。有消息称，针对基层法院的实际困难，国务院有关部门已经会同财政部等相关部门研究制订了草案，以避免对法院特别是基层法院经费保障工作产生大的冲击，最高人民法院已商有关部门研究具体解决办法。同时，申请财政部加大中央财政的转移支付力度，对部分法院因诉讼收费标准降低造成的困难给予专项补助。据了解，目前，很多法院针对新办法实施后所面临的经费等困难如何应对展开专题调研，有的法院已向地方财政打报告争取经费，还有的法院甚至提出勤俭办公、撤并法庭以减少开支等办法。　　　　
笔者认为以上办法仅是权宜之计、短期措施，并不能从根本上解决问题。长期以来，“以收定支”“收支挂钩”等违反财政纪律的做法屡禁不止。经济不发达地区特别是中、西部一些地区的基层法院办案经费难以列入财政预算，即使列入也难以保证，法院办案收取的诉讼费仍是一些地方核定法院经费的重要依据，“收支两条线”名存实亡，执行走样。有的地方法院为了解决经费困难而违纪多收乱收，一些基层法院院长常常把相当的精力用在跑经费上。“以收定支”、“收支挂钩”的做法，既妨碍法律和中央政策的执行，也在一定程度上制约法官公正履行职责，容易衍生腐败行为。
地方法院是国家的法院，不是地方的法院，为从制度上、机制上保障法院切实独立行使审判权，中央应当科学合理地妥善处理好诉讼费下调与法院办案经费保障之间的关系，对法院各项经费予以充分保障，因为法院经费就是法院的“粮食”。下调后的诉讼费缺口很大，如果没有足够的财政保障，那么司法为民岂不是是空中楼阁！诉讼费用降了，法院经费保障应跟上，否则，无疑是“既要马儿跑得好，又要马儿不吃草”。笔者设想法院经费保障改革的长远目标应当是：法院经费实行国家财政保障，经费由中央财政统一拨付，以减少地方干扰，甚至可以象军费一样单列，法院不再受制于各级地方，地方法院一旦财政独立，再加上人事独立，许多长期存在的弊病和问题就能迎刃而解,得到有效解决。
据业内人士透露，当时讨论新办法草案时，基层法院的困难就已经在预计之中了。由于国家还没出台相应的配套保障政策，解决办法仍处于探讨中。因此，笔者有信心预测，这对法院彻底切断法院经费和诉讼费的关联来说是一个良好契机，可谓黎明前的曙光。因为既然国家下决心切断关联，那么也应该拿出切实有效的经费保障方案。无论最终出台的司法经费保障措施具体方案如何？都犹如棋局上的一招胜负手，要么一招不慎，则满盘皆输，基层法院成无米之炊；要么一招定胜，迈出司法经费改革至关重要的一步，为今后深化司法体制改革筑下坚实的根基。


作者单位：淮安市楚州区人民法院
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