国家煤炭工业局、国家国内贸易局、国家工商行政管理局关于进一步加强整顿煤炭经营秩序工作的通知

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企业改制重组中的逃债现象分析

　　　　蔡爱平　

党的十五大报告提出：“把国有企业改革同改组、改造、加强管理结合起来”，“对国有企业实施战略性改组”。为实现这一战略目标，全国各地的企业改制重组工作正在有条不紊地深入开展，并已取得初步成效。但是，企业改制重组中的许多问题也正在逐渐暴露出来，特别是企业改制重组时的债务处理问题。因为法律、法规和政策规范性文件缺乏可操作性，再加上地方保护主义的盛行，往往成为一些企业逃债的借口，极大地侵害了债权人的合法权益，阻碍了企业改制重组的顺利进行。本文仅对企业改制重组中怎样防范债务逃避作一粗浅分析。

企业改制重组中逃债的主要情形分析

借企业改制重组之际，企图逃避债务的方法是多种多样的，特别是以下几种情形最为常见：

（一）假破产，真逃债。

破产制度是为了清理不能清偿到期债务的债务人的财产，通过破产程序使得债权人获得公平清偿的法律制度。破产法这部保障债权人利益的法律，有时却成了一些企业侵害债权人合法利益的“工具”。例如，在重庆针织总厂破产案中，重庆针织总厂拖欠中国东方租赁公司融资租赁设备的租金1.95亿日元，一、二审法院均判决重庆针织总厂付租金和利息。但是，二审判决作出以后，重庆针织总厂即向重庆市中级人民法院申请破产，重庆针织总厂被宣告破产后东方租赁公司共损失2.75亿日元。巧合的是，就在重庆针织总厂向法院提出破产申请的前六天，重庆市出现一家“重庆海外实业总公司”，该总公司注册资本为1687万元，却愿出资4000万元购买重庆针织总厂。清算组则未经债权人会议授权或同意，就与海外实业总公司签订破产财产买卖协议书，原重庆针织总厂改换门庭继续开工，债务却全部解除。

（二）“母体”裂变，“悬空”债务。

企业分立是分散风险或者生产经营专业化的有效途径，设立全资、控股或参股子公司也是现代企业制度发展的需要。但是，也有一些企业借企业改制重组之际，将本公司的原有资产全部或大部投入新公司，所有的职工安排到新公司上班，而本公司只保留一个空壳，以此来对付债权人。与之相适应，有些企业借设立小核算单位为名，以分立的方式，将原有企业划分为若干企业，或者将原有车间、科室的地位上升至法人地位，分产权不分债务，使债权人面对的是一个形同虚设的“空壳母体”，从根本上侵害了债权人的合法权益。业总公司”，该总公司注册资本为1687万元，却愿出资4000万元购买重庆针织总厂。清算组则未经债权人会议授权或同意，就与海外实业总公司签订破产财产买卖协议书，原重庆针织总厂改换门庭继续开工，债务却全部解除。

（二）“母体”裂变，“悬空”债务。

企业分立是分散风险或者生产经营专业化的有效途径，设立全资、控股或参股子公司也是现代企业制度发展的需要。但是，也有一些企业借企业改制重组之际，将本公司的原有资产全部或大部投入新公司，所有的职工安排到新公司上班，而本公司只保留一个空壳，以此来对付债权人。与之相适应，有些企业借设立小核算单位为名，以分立的方式，将原有企业划分为若干企业，或者将原有车间、科室的地位上升至法人地位，分产权不分债务，使债权人面对的是一个形同虚设的“空壳母体”，从根本上侵害了债权人的合法权益。

（三）借优化配置之名，行逃避债务之实。

产权交易是指通过市场机制来重组企业资产，使企业资产在流动中实现优化组合。然而，我国的产权交易市场还不完善，这就不可避免地为某些企业以此来逃避债务、侵害债权人的合法权益留下了空间。如有些企业在转让产权时，只转让权利，不转让义务，债务由空壳公司承受，或者企业被兼并时不进行债务清算，使债权人讨债无门。

（四）政府干预破产，拖垮债权人。

及时宣告企业破产，可以及时遏制企业经营状况的恶化，最大限度地减少债权人的损失。然而，企业破产涉及到社会的方方面面，处理不好，很可能影响社会稳定。因此，一些地方政府在地方保护主义心理的支配下，以保护本地区的社会稳定为借口，人为地干预企业的破产程序，使一些早就应该进入破产程序的企业不能进入破产程序，一拖再拖，最终不仅自己难逃破产的命运，而且也将债权人拖到了破产的境地。这种变相的逃债行为直接损害了债权人的利益，并造成了社会财富的极大浪费。

(五)控股公司虚设公司逃避债务。控股公司设立子公司时，资本不实，或在设立子公司后抽逃资金，然后以子公司的名义向银行大量举债或与第三人交易。待债权人行使求偿权利时，始知子公司一无所有，此际债权人无法对幕后的控股公司追偿而束手无策，幕后的控股公司则中饱私囊，逍遥法外。

（六）控股公司制造“破产”逃避债务。

由于许多控股公司与子公司存在行业上的依存关系，控股公司或以高价出售原材料、低价购买产品的方式，或抢占子公司利润前景较好的项目，掠夺子公司的利润。控股公司将子公司的资金、利润转移之后，将控股公司的自身债务或公司集团其他关系企业的债务卸在子公司身上，命令子公司申请破产，逃避债务。在公司破产时，债权人只能望新公司之财产而兴叹。

除上述企业改制重组中的逃债情形以外，还有诸如，将债务全部由政府承担；在改制重组中低估资产、评估中遗漏债务、对潜在的债务不予关注等逃债现象。这种行为，不仅严重侵害了债权人的合法权益，还遗留了不少矛盾和纠纷，影响了企业改制重组工作的健康发展。

企业改制重组中逃债现象产生的原因分析

利用企业改制重组的机会逃避债务，侵害债权人合法权益的原因是多方面的，但归纳看起来，主要有两大类：即法律因素与非法律因素。

（一）法律因素

所谓法律因素，主要指法律制度设计上的缺陷和法律规范的不健全，为不法行为者逃避债务留下了空间。第一，法律制度设计上的缺陷。改革开放以来，我国的法制化进程越来越快，国家颁布的法律数量也越来越多，但是部门法与部门法之间的衔接与配套仍然存在不尽如人意之处，这就不可避免地降低了法律的整体效力。比如破产制度与企业法律制度的不协调，企业法中特别是国有企业法中对国有企业的自主权问题并没有作出具体规定，以至于国有企业享受不到真正的自主权，其职工也没有享受到应有的权利，所以国有企业的领导和职工对企业的破产有很大的抵触情绪。又比如企业法并没有真正解决政府与国有企业的关系，以至于政府常常利用行政权力任意干预企业的经营行为，为了地方利益，强制企业破产或强制不准破产。又比如，社会保障制度还不健全，企业破产后职工的安置无法解决，影响了社会稳定，以至于使政府对企业破产产生了恐惧感，从而走进了这样一个怪圈，越借用假破产的方式来逃避债务，濒临破产的企业就越多；濒临破产的企业越多，越要用假破产来逃避债务。第二，法律规定的不健全。比如，《中华人民共和国民法通则》和《中华人民共和国公司法》都规定了法人的独立责任制度，而没有规定法人资格否认制度，以至于当某些法人滥用法人制度，利用法人形式实施违反法人制度目的的行为时，法律对其无可奈何。如前述的“母体裂变”、“债务悬空”就是典型的规避法律的行为。又比如，某些公司为了逃避债务，将公司财产私分给股东，留下一个空壳公司以应付债权人，公司法规定股东以出资额为限对公司承担责任，所以，债权人对股东只能又无可奈何。

（二）非法律因素

所谓非法律因素，是指不属于法律制度方面的因素。如道德因素，地方保护主义等等。市场经济条件下，有一些市场主体在经济利益的驱动下不讲商业道德和信用，坑蒙拐骗，欠债不还，它们并不是不懂法律，而是缺乏起码的商业道德观念，它们恪守着“人不为己，天诛地灭”的信条，能骗就骗，能逃就逃，极大地扰乱了市场秩序。

甘肃省白银市人民政府


白银市无公害农产品管理办法
(2003年8月14日)



第一条 为了加快无公害农产品的开发，加强对无公害农产品的管理，保障农产品质量安全，维护消费者权益，保护农业生态环境，依据农业部、国家质检总局《无公害农产品管理办法》的有关规定，结合白银实际，制定本办法。
第二条 本办法所称无公害农产品，是指产地环境、生产过程和产品质量符合无公害农产品标准和规范的要求，经认证获得认证证书并允许使用无公害农产品标志的食用农产品。
第三条 凡在本市行政区域内从事无公害农产品生产、加工、经营、管理等活动的单位和个人，应当遵守本办法。
第四条 无公害农产品产地由省农业行政主管部门认定、审批和监督管理；市、县（区）农业行政主管部门负责本行政区域内无公害农产品产地的初审、推荐、考察及监督管理工作。
第五条 无公害农产品生产管理工作由政府推动。各级政府应当在政策措施和财力上保障和支持无公害农产品的生产。
第六条 县级农业行政主管部门主要负责制定无公害农产品生产的实施意见，指导无公害农产品基地建设；开展无公害农产品的宣传、技术培训和技术指导工作；对无公害农产品进行检测检验；实施对农业投入品的监管工作。在组织管理和技术措施上应当支持无公害农产品生产，引导无公害农产品的消费，规范无公害农产品市场。
市级农业行政主管部门主要负责制订符合本地实际的农产品地方标准，主要是各项技术标准和规范，并对产地环境和产品进行抽检。组织开展无公害农产品新技术的研究、开发和推广。
第七条 从事无公害农产品生产的单位或者个人，应当严格按照规定使用投入品，禁止使用国家禁用、淘汰的农业投入品。
第八条 从事无公害农产品生产，应当取得无公害农产品产地认证证书。
申请无公害农产品生产基地的单位和个人应当具备下列条件：
（一）具有一定规模、符合无公害农产品产地环境标准的基地；
（二）生产规范应当符合无公害农产品生产技术规程；
（三）具有相关专业中级以上职称的技术人员；
（四）具有相应的质量保证措施和管理制度。
第九条 申请无公害农产品基地认定的单位或个人，应按无公害农产品产地认证程序的要求，向产地所在地县级农业行政主管部门提交相关材料。
第十条 在本行政区域内建立无公害农产品基地，应向所在地县级农业行政主管部门申请。跨本行政区域建立无公害农产品基地，应向所在地上级农业行政主管部门申请。接受申请的机关为受理机关。
第十一条 未取得无公害农产品产地认定证书的单位和个人，不得使用无公害农产品产地的名称。
第十二条 申请无公害农产品认证的单位和个人，应按无公害农产品认证程序的要求向所在县农业行政主管部门提交相关材料。
第十三条 凡获得无公害农产品认证证书的单位和个人，均可以向认证机构申请无公害农产品标志。未取得无公害农产品标志使用权的单位和个人，不得使用无公害农产品的标志。
第十四条 逐步推行无公害农产品市场准入制。
（一）建立监测制度。依托各级农业部门现有的检测仪器设备和技术人员，定期或不定期开展农产品产地环境、农业投入品和农产品质量安全状况的监测，确保上市农产品质量安全符合国家有关标准和规范要求。
（二）推广速测技术。积极倡导在农产品生产基地、批发市场、农贸市场开展农药残留、兽药残留等有毒有害物质残留检测，推广速测技术，检测结果以适当的方式公布，确保消费者的知情权和监督权。
（三）创建专销网点。在农产品批发市场以及连锁超市，积极推进安全优质农产品的专销区建设。对获得无公害农产品、绿色食品、有机食品认证和经检测合格的农产品实行专区销售。
（四）实施标识管理。要根据不同农产品的特点，逐步推行产品分级包装上市和产地标识制度。对包装上市的农产品，要标明产地和生产者（经营者）。
（五）推行追溯和承诺制度。按照从生产到销售的每一个环节可相互追查的原则，建立农产品生产、经营记录制度，在全市范围内推行猪、牛、羊耳标管理，实现农产品质量安全的可追溯。要通过合同形式，对购销的农产品质量安全做出约定。努力创造有利于公平竞争的市场环境，大力推行"产地与销地"、"市场与基地"、"屠宰厂与养殖场"的对接与互认。建立农产品质量安全承诺制度，生产者要向经营者、经营者要向消费者就其生产、销售的农产品质量安全做出承诺。积极探索不合格农产品的召回、理赔和退出市场流通的机制。
第十五条 市、县农业行政主管部门对下列事项行使监督检查职权：
（一） 无公害农产品基地的环境状况；
（二） 无公害农产品生产技术操作规程执行情况；
（三） 无公害农产品质量状况；
（四） 质量保证措施和管理制度实施情况。
第十六条 市、县农业行政主管部门在履行监督检查时，可以采取下列措施：
（一）要求被检查单位或个人说明情况，提供有关文件、证书、检验报告等资料；
（二）查阅或复制生产经营无公害农产品的有关档案、账册和资料等；
（三）责令被检查单位或者个人停止违反本办法的行为；
（四）获得无公害农产品认证并加贴标志的产品，经检查、检测、鉴定，不符合无公害农产品质量标准的，由市、县农业行政主管部门责令停止使用无公害农产品标志，并报认证机构暂停或者撤销认证证书。
第十七条 农业行政执法人员在履行监督检查职责时，应当出示行政执法证件，告知被检查单位和个人应履行的义务和享有的权利。被检查单位或者个人应当配合，不得拒绝和阻碍。
第十八条 获得无公害农产品产地认定证书的单位和个人有下列情形之一的，依据《无公害农产品管理办法》第三十六条的规定处罚。
（一）无公害农产品产地被污染或者产地环境达不到标准要求的；
（二）无公害农产品产地使用的农业投入品不符合无公害农产品相关标准要求的；
（三） 擅自扩大无公害农产品产地范围的。
第十九条 使用无公害农产品标志的单位和个人，应当在无公害农产品认证证书规定的产品范围和有效期内使用，不得超范围和逾期使用。
第二十条 任何单位和个人不得伪造、冒用、转让、买卖无公害农产品产地认定证书、产品认定证书和标志。
第二十一条 在无公害农产品管理工作中，徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守的，给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十二条 违反本办法第二十条规定的，根据《无公害农产品管理办法》第三十七条的规定，由市、县农业行政主管部门和质量技术监督部门根据各自的职责分工，责令其停止，并可处以违法所得1倍以上3倍以下的罚款，但最高罚款不得超过3万元；没有违法所得的，可以处1万元以下的罚款。
第二十三条 本办法由白银市农牧局负责解释。
第二十四条 本办法自发布之日起施行。