国务院办公厅转发国家计委等部门关于严格控制造修船基础设施重复建设意见的通知

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从地役权到公物的特许使用

刘建昆


　　《中华人民共和国物权法》第十四章专章规定了地役权制度。所谓地役权是指利用自己的土地而不得不役使他人土地而产生的权利。它的基本功能是调整不同土地所有者之间因共同利用各自土地而产生的权利义务关系，以使在相邻土地归属于不同主体的情况下，使需要借助他人土地之便利才能利用自己土地的人，得以顺利利用自己的土地。他人的土地为供役地，自己的土地为需役地。在大陆法系中，均把土役权视为一种他物权，一种最基本的用益物权。而在英美法系中，地役权也被认为是对他人土地的权利，但地役权区别于地权，被称为非地权利益。

　　实践中，公物之上是存在很多役权的。以城市道路为例，凡是非道路行政机关（或其下属事业单位）设置的诸如各种供水供电燃气管线、邮政、电信设施等，无论埋设于道路之下或者修建于道路之上，均属之；甚至于，其他行政机关设置于道路公物上的设施，如公安机关设置红绿灯、监控眼等，亦属之。城市道路公物或者广场之类公物，是建立在国有土地不动产之上的，公物与土地已经成为不可分割的不动产，并且以公物的面目出现，因此这种地役，应当视为对不动产公物的役权。

　　然而这种役权能不能构成《物权法》上的地役权？我们认为，公物的管理和使用，属于公法上的设置事项，这些地役事项尽管还与《物权法》有一定的相同或者联系，但是已经独立出来而为行政法律所调整。故民国学者范扬云：“此种权利，系存于公法关系中，其为公权，固无待论。”

　　公物的特殊使用是各国公物法或者公产法上通行的一种制度，这种制度一般采取行政许可的形式，其最核心的部分就是这部分脱胎于物权法上地役权的利用。我国民国学者范扬在其《行政法总论》中称之为“公法上之独占使用”；王名扬先生介绍为“固定的特别独占使用”；高家伟翻译沃尔夫《行政法》翻译为“特殊使用许可”；杨建顺翻译盐野宏《行政法》则称为“特许使用”其实指的是同一种制度。

　　按民国范扬介绍，尚有“公物使用权之特许”与“公法上之独占使用”不同，前者“在特定共用物上，为特定人设定公法上之特别使用权”，然未提及实例，语焉不详。究竟是指因双方行政契约（合同）约定而产生的临时独占使用，还是法国法上的“普通独占使用”，尚不能确定。

　　与特许使用伴生的，尚有两种警察权上的许可，一为公物警察权许可，二为安全警察权许可。我国《交通安全法》第三十二条规定：“因工程建设需要占用、挖掘道路，或者跨越、穿越道路架设、增设管线设施，应当事先征得道路主管部门的同意；影响交通安全的，还应当征得公安机关交通管理部门的同意。”这两种许可与公物的特别使用许可是不同内容的三个许可。

　　公物管理权在城市主要是城市建设行政机关的职权。从公共用公物在中、法、德、日、韩等国家的发展可以看出，社会管理制度中共性还是大于个性的。如果能够深刻把握住其实质，紧密的与我国现实联系起来，理论才能够有所发展，行政法学才有可能避免遁入书斋而成为玄而又玄的“理论”。

二○○九年十月十六日



浙江省人民政府


浙江省城市建设档案管理办法

省政府令第114号


《浙江省城市建设档案管理办法》已经省人民政府第２０次常务会议审议通过，现予以发布，自１９９９年８月１日起施行。 　　　　　　　　　　


省　长 柴松岳 　　　　　　　　　　　　　

一九九九年六月二日

　　第一条　为了加强对城市建设档案的管理,有效地收集、保管和利用档案，为城市规划、建设和管理服务,根据《中华人民共和国档案法》等法律、法规的规定,结合本省实际,制定本办法。
　　第二条 本办法所称城市建设档案,是指在城市规划、建设和管理活动中直接形成的,对国家和社会具有保存价值的文字、图纸、图表、声像等各种载体的文件材料。
　　第三条　本办法适用于本省行政区域内城市建设档案的管理活动。
　　第四条 城市人民政府应当加强对城市建设档案工作的领导,把城市建设档案事业的发展和城市建设档案机构（包括城市建设档案馆,下同）的建设纳入国民经济和社会发展规划,逐年增加对城市建设档案事业的投入,保障城市建设档案机构、人员编制和经费适应城市建设档案事业发展的需要。
　　第五条　县级以上人民政府建设行政主管部门主管本行政区域内的城市建设档案事业,业务上受同级档案行政主管部门的监督、指导。
　　有关主管部门应当重视本系统的城市建设档案工作，建立健全本系统城市建设档案管理制度,并接受城市建设档案机构的业务监督、指导。
　　建设行政主管部门的城市建设档案机构或者档案管理人员具体负责城市建设档案管理工作。
　　第六条　城市建设档案机构履行下列职责：
　　（一)负责城市建设档案的收集、保管和利用工作；
　　（二)受建设行政主管部门委托,具体负责城市建设档案管理工作；
　　（三)法律、法规和规章规定的其他职责。
　　第七条 城市建设档案机构接收和管理下列档案：
　　（一)城市建设工程档案：
　　 １、工业、民用建筑工程；
　　 ２、市政基础设施工程；
　　 ３、公用基础设施工程；
　　 ４、公共交通基础设施工程；
　　 ５、园林建设、风景名胜建设工程；
　　 ６、市容环境卫生设施建设工程；
　　 ７、城市防洪、抗震、人防工程；
　　 ８、军事工程档案资料中,除军事禁区和军事管理区以外的穿越市区的地下管线走向和有关隐蔽工程的位置图。
　　（二)城市建设系统各专业管理部门(包括城市规划勘测、设计、施工、园林、风景名胜、环境卫生、市政、公用、房地产管理等部门)形成的业务技术档案。
　　（三)有关城市规划、建设、管理的政策法规、科研成果和城市历史、自然、经济等方面的基础资料。
　　（四)建设部、国家档案局确定的其他城市建设档案资料。
　　前款规定的接收、管理的档案材料的具体范围，由省人民政府建设行政主管部门、省档案行政主管部门会同省有关主管部门另行规定。
　　第八条　城市建设档案材料形成单位必须按照国家和本省规定的标准以及本办法的要求收集、整理建设工程(包括配套工程,下同)档案,并向城市建设档案机构移交。
　　前款所称建设工程档案,包括工程项目前期、施工及竣工所形成的应当归档保存的文件材料。工程项目前期管理性文件材料可以移交副本。
　　第九条 建设单位在申领建设工程规划许可证或者施工许可证前,应当与工程所在地城市建设档案机构签订建设工程档案承诺书。
　　城市建设档案机构应当定期将建设工程档案承诺书签订情况,报工程所在地建设行政主管部门和档案行政主管部门备案。
　　第十条　建设工程档案承诺书应当依照法律、法规和本办法的有关规定,明确甲方城市建设档案机构和乙方建设单位的义务以及违法或者不当履行义务的责任。
　　建设工程档案承诺书的标准文本，由省人民政府建设行政主管部门统一制定。
　　第十一条　组织建设工程竣工验收,应当将建设工程档案验收列为专项内容。建设工程竣工验收组织的成员应当包括所在地城市建设档案机构。建设工程竣工验收所形成的鉴定材料应当包括建设工程档案验收的结论。
　　对违反前款规定的,工程质量监督机构不得核定其工程质量等级。
　　第十二条　城市重点建设项目在竣工验收前,应当按照有关规定对其档案先行组织验收。
　　第十三条　建设工程档案应当自验收合格之日起6个月内，向所在地城市建设档案机构移交。
　　第十四条　城市建设档案的移交与接收应当按照承诺书要求,办理交接手续。
　　第十五条　建设项目投入使用后进行改建、扩建或者对重要部位进行维修的,建设单位应当组织设计、施工单位据实修改、补充和完善原建设工程档案；涉及结构和平面布置改变的,应当重新编制工程竣工档案,并在工程竣工验收后３个月内向城市建设档案机构移交。
　　第十六条　城市建设系统内部各专业管理部门形成的业务技术档案,凡具有永久保存价值的,应当自档案形成之日起５至１０年内，向城市建设档案机构移交；对具有长期保存价值的档案,城市建设档案机构可以自档案形成之日起的５至１０年内,根据需要选择接收。
　　第十七条　城市地下管线档案材料,应当符合国家地下管线探测技术规程,并由城市建设档案机构集中、统一管理。
　　属建设项目配套工程及改、扩建工程的城市地下管线档案材料,应当按照本办法的规定,与建设工程档案一并移交或者单独移交。
　　城市人民政府应当定期组织地下管线普查和补测。普查和补测结束后形成的档案材料,由城市建设档案机构统一接收和管理。
　　第十八条　建设单位收集、整理或者补测补绘档案材料确有困难的,城市建设档案机构应当按照有关规定提供咨询、代理服务。
　　第十九条　城市建设档案机构应当定期公布开放档案的目录,有计划地编纂档案史料,开发档案信息资源,并为档案的利用提供便利。
　　有关建设单位应当及时、充分地利用城市建设档案材料,确保建设项目的设计、施工质量，防止各类损害事故的发生。
　　第二十条　城市建设档案机构应当建立健全科学的管理制度,依法做好档案的接收、整理、保护、鉴定、统计、保密等工作。
　　城市建设档案工作人员应当忠于职守,维护史实,遵纪守法,具备城市建设档案管理专业知识,并依法取得岗位资格证书。
　　第二十一条　违反本办法有关规定的，由档案行政主管部门、建设(规划)行政主管部门依照有关法律、法规规定处理。
　　第二十二条 城市建设档案工作人员玩忽职守徇私舞弊的，由其所在单位或者建设行政主管部门给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
　　第二十三条　本办法自1999年８月１日起施行。