中华人民共和国食品卫生法（试行）

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广东省人大常委会


广州市土地管理规定（修正）
广东省人大常委会



1994年5月21日广东省广州市第十届人民代表大会常务委员会第九次会议通过 1995年1月13日广东省第八届人民代表大会常务委员会第十二次会议批准 1995年1月31日公布 1995年3月1日起施行 根据1997年12月1日广东省第八届人民
代表大会常务委员会第三十二次会议通过的《广州市人民代表大会常务委员会关于修订〈广州市土地管理规定〉的决定》进行修正

目 录
第一章 总 则
第二章 土地利用和保护
第三章 集体所有土地的征用
第四章 国有土地的使用
第五章 农村居民住宅用地
第六章 法律责任
第七章 附 则

第一章 总 则
第一条 为加强土地管理，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，根据《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例、《广东土地管理实施办法》和有关法律、法规，结合本市实际，制定本规定。
第二条 本市行政区域内国有土地和集体所有土地的管理、保护、开发、利用，适用本规定。
第三条 建设用地实行总量控制。集体所有土地的征用、国有土地使用权的出让必须有计划地进行。
在城市规划区内的土地开发、利用，应当符合城市规划要求。
第四条 各级人民政府应对本行政区域耕地及其他土地资源的保护负责，依法保障土地合理开发、利用。
第五条 广州市国土局是本级人民政府的土地行政主管部门，负责本市土地统一管理工作和本规定的组织实施。
市辖区土地行政主管部门根据本规定和市人民政府的授权，负责本行政区域内的土地管理工作。
代管的省辖市（以下简称代管市）土地行政主管部门，负责本行政区域内的土地统一管理工作。
镇人民政府负责本行政区域内的土地管理工作。

第二章 土地利用和保护
第六条 各级人民政府必须根据经济、社会发展和城镇建设需要，制定本行政区域的土地利用总体规划。
制定土地利用总体规划必须遵循下列原则：
（一）下一级的土地利用总体规划应服从上一级的土地利用总体规划，城市总体规划应同土地利用总体规划相协调；
（二）纳入规划的建设用地，应符合土地管理法律、法规的有关规定；
（三）纳入用地规划的建设项目，应符合国家固定资产投资项目管理规定；
（四）建设用地必须统筹规划、综合平衡、保证重点、兼顾一般；
（五）合理利用和节约使用土地，切实保护耕地，凡有荒地、劣地可以利用的，不得占用耕地、好地。
第七条 土地利用总体规划应划定下列保护区：
（一）粮食、蔬菜、鱼塘、科研和教育试验等基本农田保护区；
（二）水源、水利工程保护区；
（三）风景、名胜、园林、绿地和重点文物保护区；
（四）军事设施保护区；
（五）法律、法规规定的其他保护区。
凡被划定的保护区，不得擅自改变土地用途。确实需要改变用途的，须经保护区主管部门同意后，报原批准机关批准。其中，属于改变基本农田保护区用途的，经市人民政府审核后，还应提交市人民代表大会或其常务委员会审议通过后组织实施。法律、法规另有规定的，从其规定。
第八条 集体经济组织和个人开发国有荒山、荒地、滩涂的，应按《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十三条规定办理。
经批准开发的国有荒山、荒地、滩涂用于农业生产的，可以确定给开发者使用，由土地行政主管部门与开发者签订国有土地使用合同，明确权利义务，确定使用年限，并发给国有土地使用证。在规定使用年限内，开发者可以转让、出租、抵押所开发的土地使用权，但不得改变土地用途
。
第九条 单位和个人不得撂荒农业生产用地。凡连续弃耕、弃种、弃养满一年的，视为撂荒农业生产用地。撂荒农业生产用地的，除依法缴纳土地税外，还应缴纳撂荒费。连续撂荒两年以上的，由土地所有者收回土地使用权，并另行安排。
第十条 各级土地行政主管部门必须建立健全地籍管理制度，会同有关部门对本行政区域的土地权属、类别、等级面积、利用状况，进行调查、登记、统计，实施土地利用动态监测，保持地籍资料完整和准确登记。
土地调查、登记、统计工作形成的资料，由土地行政主管部门归档管理。
第十一条 土地登记以宗地为单位，权属合法，界址清楚、面积准确的予以登记，并报请市、代管市人民政府批准颁发土地证书。
土地权属、界址、面积、用途发生变化的，土地使用者或土地所有者，必须向代管市以上土地行政主管部门申请办理变更登记，更换或更改土地证书。
市辖区和代管市的土地登记，按照国家和省的法律、法规执行。城镇房屋用地登记，按照《广东省城镇房地产权登记条例》的规定办理。
土地登记或变更登记，必须按规定缴纳登记费。
第十二条 市、代管市人民政府应建立土地专项基金，用于农业用地保护、开发和城市基础设施建设，以及编制土地利用总体规划和组织土地调查、征用、开发等项工作。
专项基金来源及其提取比例，由市人民政府另行规定。

第三章 集体所有土地的征用
第十三条 市、代管市人民政府应在总量调控下，根据上级人民政府下达的建设用地指标，编制年度征用集体所有土地的计划，严格审批制度，加强对实施用地计划的监督管理。
市、代管市土地行政主管部门应于每季度末向同级人民政府报告用地情况。
第十四条 征用集体所有土地的批准权限为：
（一）市人民政府和代管市人民政府批准耕地和其他土地的权限，分别按照《广东省土地管理实施办法》第十三条第四款和第三款规定执行；
（二）市辖区人民政府批准城市规划区外的耕地0．2公顷（3亩）以下，其他土地0．666公顷（10亩）以下。
批准每宗用地，同时涉及耕地和其他土地的，其面积总和不得超过前款（一）、（二）项中“其他土地”的最高限额。
行政划拨土地、出让土地使用权和农业用地改为非农业用地的批准权限，按本条第一、二款规定执行。
各级人民政府应建立集体讨论、政府领导成员专人负责的征用土地审批制度，不得多头审批。当年征用土地总量必须控制在上级人民政府下达的年度建设用地计划内。确需超出征用土地计划的，应事先向上级人民政府申请追加征用土地指标。
第十五条 征用集体所有土地，由市、市辖区、代管市土地行政主管部门统一组织实施，其他单位和个人无权征用集体所有土地。
被征地单位必须服从国家建设或城市建设需要，支持和配合征地工作，与土地行政主管部门签订征地补偿协议。不得阻挠征地工作的实施。
第十六条 土地行政主管部门征用集体所有土地，按下列比例限额留出土地：
（一）市辖区可按所征土地总面积的8－10％留出；
（二）代管市可按所征土地总面积的10－12％留出。
留出的土地，应于批准征地的同时按照城市规划统筹划定；供被征地单位发展第二、第三产业，安置剩余劳动力，但不得用于建房出售。
村、镇企业及公共设施、公益事业建设需要使用土地的，依照《广东省土地管理实施办法》第二十二条规定，另行提出用地申请。
第十七条 征用集体所有土地的土地补偿费、青苗补偿费、附着物（含水利设施，下同）补偿费和安置补助费，按照市人民政府制定的补偿标准办理。
补偿标准及控制额度，应根据本市农业统计数据和农副产品市场价格变化情况进行调整，定期向社会公布。
第十八条 青苗补偿费、附着物补偿费，属于个人的，应支付给个人；属集体的，由农村集体经济组织采取农村土地合作基金或农村企业股份合作制等办法进行统一管理，主要用于发展农村集体经济，并可少量用于公共福利事业的建设，不得挪作他用或分配到个人。
安置补助费，应用于被征地人员的安置工作。被征地人员，由用地单位或其他单位安置就业的，按实际安置就业人数拨给安置单位；由劳动部门安置就业的，按实际安置就业人数拨给劳动部门统筹管理；自谋职业的，可按被征地人员每人平均安置补助费40－60％发给个人，余额应
转作待业保险费用；不能就业的，由被征地单位统一管理，作为生活补贴费用。
第十九条 征地补偿费，由土地行政主管部门向建设用地单位统一收取，按协议期限汇入被征地单位的存储金融机构。逾期汇入的，应按协议规定支付延期付款的违约金。
被征地单位应在代管市以上人民政府指定的金融机构设专户存储征地补偿费。
第二十条 被征地单位人员的户口，可按下列规定转为城镇居民户口：
（一）被征地单位的土地全部被征用的，其所属人员的户口可以全部转为城镇居民户口；
（二）部分土地被征用，原人均耕地在0．02公顷（0．3亩）以下的，可将被征用部分土地的原有人员户口或相同数量其他人员户口转为城镇居民户口；
（三）原人均耕地高于0．02公顷（0．3亩），被征地后人均耕地下降到0．02公顷（0．3亩）以下的，可以人均耕地0．02公顷（0．3亩）为标准，将其部分人员户口转为城镇居民户口；
（四）部分土地被征用后，人均耕地面积仍在0．02公顷（0．3亩）以上的，以实际人均耕地面积为标准，将其部分人员户口转为城镇居民户口。
第二十一条 征用土地后的剩余劳动力，由实施征地工作的土地行政主管部门组织被征地单位、用地单位或有关单位采取适当途径，妥善予以安置。劳动部门应指导和介绍被征地单位人员就业。用地单位招工时，在同等条件下，应优先录用被征地的人员。鼓励被征地人员自谋职业。
第二十二条 被征地单位对征地补偿费的使用、非城镇居民户口转为城镇居民户口、劳动力安置等方案和执行情况，应予公布。
对前款规定的执行情况，由被征地单位的上一级主管部门或其所在地的镇人民政府进行监督。

第四章 国有土地的使用
第二十三条 市、代管市土地行政主管部门应会同有关部门编制年度国有土地使用权出让计划，按照法律、法规规定，报经有批准权的人民政府批准后实施。
成片土地的出让，应分期或分片进行。
第二十四条 下列国有土地使用权可以出让：
（一）经依法征用的集体所有土地；
（二）依据《中华人民共和国土地管理法》第十九条及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条规定收回的国有土地；
（三）使用期满后收回的国有土地；
（四）城镇其他可供出让的国有土地。
第二十五条 土地行政主管部门与土地使用者签订的国有土地使用权出让合同，除应具有合同规定的一般内容外，还必须载明下列内容：
（一）土地的座落、四至范围、面积；
（二）土地的规划用途、建设项目的完成年限、自合同签订之日起两年内必须投入的最低建筑费用和建筑面积下限；
（三）建筑容积率、密度等规划设计要求；
（四）市政公用设施建设计划或建设要求；
（五）出让的方式和年限；
（六）土地使用权出让金的金额及缴纳方式和要求；
（七）违约责任。
第二十六条 国有土地使用权依法实行有偿、有期限使用制度。土地使用权的出让，除能源、交通、水利、城市基础设施项目和微利房、解决住房困难户房屋等公益事业以及经市以上人民政府（含代管市）批准、关系国计民生的重点工业工程的用地可以协议方式出让外，其他用地应实
行招标、拍卖。
以协议方式出让国有土地使用权的价格，应向社会公开。
第二十七条 出让国有土地使用权的出让金标准，由市、代管市土地行政主管部门拟订，报同级人民政府批准后实施。
出让金标准，应根据市经济、社会发展状况和用地供求关系，适时进行调整，定期公布。
出让和转让的国有土地及其附着物价格，应由代管市以上土地行政主管部门或其认可的土地评估机构进行评估。
第二十八条 转让国有土地使用权，必须具备下列条件：
（一）已签订土地使用权出让合同，支付全部地价款；
（二）持有土地使用权证；
（三）已按出让合同规定的条件和期限投入资金达到投资总额的25％；属于成片开发房地产的，还应形成工业用地或者其他建设用地条件；
（四）持有土地评估报告。
第二十九条 国有土地使用权有下列情况之一的，不得进行转让：
（一）经人民法院裁定或者判决限制产权转移的；
（二）县级以上人民政府依法收回土地使用权的；
（三）共有的土地使用权，未经其他共有人同意的；
（四）设定抵押权的土地使用权，未经抵押人同意的。
第三十条 国有土地使用权转让时，该地块地价发生增值的，转让者应按国家有关土地增值税的规定缴纳增值税。
第三十一条 依法申请行政划拨土地的，应按《广东省土地管理实施办法》第十二条规定办理。
使用行政划拨土地的单位，应与土地行政主管部门签订土地使用合同。改变用地权属、界址、面积的，应报土地行政主管部门批准。改变土地用途的，还应报城市规划部门批准。
第三十二条 行政划拨的土地发生下列情形之一的，应按国务院规定，报请有批准权的人民政府批准，并由受让方依照法律、法规规定办理土地使用权出让手续，补交出让金：
（一）土地使用权因出售、赠与房屋及附着物发生转移的；
（二）以土地使用权为条件，与他人合作建房或经营房地产的；
（三）以土地使用权或房屋所有权作价入股，与他人合资、合作或联合经营的；
（四）以土地使用权及其地上建筑物、构筑物出租经营的；
（五）以土地使用权及其地上建筑物、构筑物清偿债务的；
（六）改为股份制企业用地的；
（七）原行政划拨土地发生新建、扩建、改建项目的；
（八）以法律、法规准许的其他形式转让的。
第三十三条 依法取得国有土地使用权的使用者，不得闲置土地。闲置土地的，应按《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条规定征收土地闲置费或无偿收回土地使用权。

第五章 农村居民住宅用地
第三十四条 农村居民兴建住宅，应符合村镇土地利用规划，使用原有的宅基地、村内空闲地和荒山、荒坡地。严格控制使用耕地。
城乡结合部的村、镇，可按城镇规划要求统一改造，兴建农村居民住宅区。
第三十五条 下列人员可申请使用宅基地：
（一）本村有常住户口的村民；
（二）离婚后返回本村落户的原本村村民及其抚养的子女；
（三）回原籍落户的职工、复员退伍军人和离休退休干部；
（四）回家乡定居的华侨和香港、澳门、台湾同胞。
申请使用宅基地者有下列情形之一的，不予批准：
（一）出售、出租、赠与住宅或将住宅用于其他用途后，再申请新的宅基地的；
（二）不合理分户超前建房的；
（三）不符合法定结婚年龄的；
（四）依照法律、法规规定不予批准的其他情形。
第三十六条 申请住宅用地，按下列规定审批：
（一）使用原有宅基地、自然村内空闲地和城市规划区外的荒山、荒坡地建住宅的，应经镇人民政府批准；在城市规划区内利用荒山、荒坡地建住宅的，应经区、代管市土地行政主管部门会同城市规划部门审核，报同级人民政府批准。
（二）使用耕地建住宅，属城市规划区内的，应经区、代管市土地行政主管部门审核，报市、代管市人民政府批准；属城市规划区外的，应经镇人民政府审核，报区、代管市人民政府批准。
农村每户居民兴建住宅用地标准，按《广东省土地管理实施办法》第二十一条第二、第四款规定执行。
第三十七条 经批准使用的农村居民宅基地，属集体所有；宅基地经征用的，属国家所有。农村居民只享有使用权。
国家建设需要调整宅基地时，宅基地使用权人应当服从，并有权依法获得补偿和安置。
第三十八条 农村居民依法取得的宅基地，应限于申请人建房使用，其房产与宅基地使用权不得非法买卖。
农村宅基地使用权人由于举家迁出房屋闲置而需转让房产与宅基地使用权的，其受让人属本规定第三十五条第一款范围者，由转让、受让双方依照本规定第三十六条规定共同申办宅基地用地变更登记手续后，到当地房地产管理部门办理房屋交易手续；受让人不属于本规定第三十五条第
一款范围者，由转让、受让双方到所在地代管市以上土地行政主管部门共同申办土地征用、出让手续后，到当地房地产管理部门办理房屋交易手续。
宅基地未经依法征用、出让，不得用于房地产业的开发经营。

第六章 法律责任
第三十九条 违反本规定第七条第二款规定，侵占或擅自改变依法划定的各类保护区土地用途的，责令退还土地，恢复土地原状，没收违法所得，并按违法改变用途的土地面积处以每平方米15元的罚款。在该地块被侵占或擅自改变用途后新建有建筑物及其他设施的，由代管市以上土
地行政主管部门会同有关部门予以没收或责令限期拆除。其中，在农田基本保护区搞非农业建设的，依照《广东省基本农田保护区管理条例》有关规定处理。
第四十条 违反本规定第十三条第二款规定因不报告用地情况造成突破用地指标的，违反第十四条、第三十六条规定越权批地或故意突破用地指标的，其主管领导人和直接责任人，由上一级人民政府视情节轻重给予行政处分。
违法越权审批的土地，其批准文件无效。越权批准占地的在建项目，责令停建或拆除。用地单位和个人由此造成的经济损失，由原审批机关予以赔偿。
第四十一条 违反本规定第十五条第一款规定，擅自与被征地单位签订协议，非法取得集体所有土地的，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十一条规定处理。
第四十二条 违反本规定第十五条第二款规定，被征地单位拒不签订征地补偿协议、不按期交付已征用土地的，以及违反本规定第三十七条第二款规定不服从宅基地调整的，经代管市以上人民政府批准，责令其限期交出土地。
第四十三条 违反本规定第十六条第二款及第三十八条第一款、第三款规定，以留出的土地建房出售，非法买卖宅基地房或以宅基地进行房地产开发的，对于受让方不发给产权证；对于转让方、开发经营者，没收违法所得。严重影响城市规划的，应责令限期拆除。
第四十四条 违反本规定第十八条规定，截留、挪用征地补偿费的单位，应责令退赔，并按非法侵占用款数额的20－30％处以罚款，其直接责任人由其所在单位或上级主管机关给予行政处分；私分或非法侵占征地补偿费的个人，应责令其限期退赔；触犯刑律的，移送司法机关依法
追究刑事责任。
第四十五条 违反本规定第三十一条第二款规定，未经批准改变行政划拨土地用途和不按第三十二条规定补交出让金的，没收违法所得，并处以违法所得总额30－50％的罚款。
第四十六条 阻挠、破坏征地工作，应当给予治安管理处罚的，由公安机关处理；触犯刑律的，移送司法机关依法追究刑事责任。
第四十七条 本章规定的行政处罚和行政强制措施，条款中未规定处理机关的，均由代管市以上土地行政主管部门决定和执行。
当事人对本规定的行政处罚决定不服的，可以在接到处罚决定书之日起十五日内，向作出行政处罚决定机关的上级主管机关申请复议，对复议决定不服的，在接到复议决定书之日起十五日内向人民法院起诉；也可以在接到处罚决定书十五日内，直接向人民法院起诉。期满不申请复议、
不起诉、又不履行的，作出处罚决定的机关可以申请人民法院强制执行。
第四十八条 国家机关工作人员在土地管理工作中玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权的，由其所在单位或上级主管机关给予行政处分。触犯刑律的，移送司法机关依法追究刑事责任。

第七章 附 则
第四十九条 征收撂荒农业生产用地费、行政划拨土地补交出让金和征收闲置土地费的标准，由市人民政府另行规定。
第五十条 本规定所称的“以上”、“以下”，均包括本数。
第五十一条 本规定自1995年3月1日起施行。1984年11月22日广州市人民代表大会常务委员会颁布施行的《广州市国家建设征用土地和拆迁房屋实施办法》同时废止。

附：法律、法规有关条文
一、《中华人民共和国土地管理法》
第十九条 使用国有土地，有下列情形之一的，由土地管理部门报县级以上人民政府批准，收回用地单位的土地使用权，注销土地使用证：
一、用地单位已经撤销或者迁移的；
二、未经原批准机关同意，连续二年未使用的；
三、不按批准的用途使用的；
四、公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。
二、《中华人民共和国土地管理法实施条例》
第十三条 开发国有荒山、荒地、滩涂，必须向当地土地管理部门提出申请，由县级以上地方人民政府按照省、自治区、直辖市规定的批准权限批准，法律、法规另有规定的，依照有关法律、法规办理。一次性开发一万亩以上二万亩以下土地的，须经国家土地管理局批准；一次性开发
二万亩以上土地的，须经国务院批准。
第三十一条 依照《土地管理法》第四十七条的规定，对违法者除没收其非法所得，限期拆除或者没收在买卖或者以其他形式非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施外，处以罚款的，按非法所得50％以下的标准执行。
三、《中华人民共和国城市房地产管理法》
第二十五条 以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以
无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。
四、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》
第四十七条 无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。
对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。
无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。
五、《广东省土地管理实施办法》
第十二条 国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地或者使用国有土地的，必须按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的用地审批程序，办理用地手续。
建设单位向县级以上人民政府国土管理部门提出申请用地报告时，应同时提交下列附件：建设项目的批准文件；计划部门下达的年度固定资产投资计划或预备项目计划；征用、划拨土地地形图；设计部门绘制的项目平面布置图；征用、划拨土地的补偿安置方案；环境保护等有关部门提
出的书面审查意见。在城市规划区内申请建设用地的，还应提交城市规划部门核发的建设用地规划许可证。
第十三条第三款 省辖市人民政府批准耕地五十亩以下，其他土地一百亩以下。
第十三条第四款 广州市、深圳市人民政府批准耕地五百亩以下，其他土地一千亩以下。
第二十一条 乡（镇）、村居民兴建住宅用地应当使用原有的宅基地和村内空闲地；需要使用耕地的，必须从严控制。每户用地限额：
平原地区，八十平方米以下；丘陵地区，一百二十平方米以下；山区，一百五十平方米以下。但在人多地少地区和城市郊区以及乡（镇）非农业户，六十平方米以下。
各市、县（区）人民政府可在以上用地限额内结合本地实际情况，规定具体用地标准。
华侨、港澳同胞和台湾同胞兴建住宅用地，参照当地标准，可在增加百分之二十的额度内给予照顾；超过限额的，报县级人民政府批准。
第二十二条 乡（镇）、村企业和公共设施、公益事业建设需要使用土地的，必须经乡（镇）人民政府审核，持县级以上人民政府批准的计划任务书或其他批准文件，向县级人民政府国土管理部门提出用地申请，按照本实施办法第十三条的批准权限规定办理，并按照本实施办法第十四
条、第十五条规定支付补偿费。
六、《广东省基本农田保护区管理条例》
第二十条 违反本条例规定，在基本农田保护区内搞非农建设的，由国土管理部门责令限期拆除，恢复耕种条件，并按国家和省土地管理法规的有关规定处理，应并处罚款的，按实际占用面积每平方米罚三十元至五十元。


（1997年12月1日广东省第八届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过）


广州市第十届人民代表大会常务委员会第三十五次会议审议了广州市人民政府《关于提请审议〈广州市土地管理规定〉（修订草案）的议案》决定对一九九五年三月一日起施行的《广州市土地管理规定》作如下修订：
一、第三十九条修订为：“违反本规定第七条第二款规定，侵占或擅自改变依法划定的各类保护区土地用途的，责令退还土地，恢复土地原状，没收违法所得，并按违法改变用途的土地面积处以每平方米15元的罚款。在该地块被侵占或擅自改变用途后新建有建筑物及其他设施的，由
代管市以上土地行政主管部门会同有关部门予以没收或责令限期拆除。其中，在农田基本保护区搞非农业建设的，依照《广东省基本农田保护区管理条例》有关规定处理。”
二、第四十二条修订为：“违反本规定第十五条第二款规定，被征地单位拒不签订征地补偿协议、不按期交付已征用土地的，以及违反本规定第三十七条第二款规定不服从宅基地调整的，经代管市以上人民政府批准，责令其限期交出土地。”
三、第四十三条修订为：“违反本规定第十六条第二款及第三十八条第一款、第三款规定，以留出的土地建房出售，非法买卖宅基地房或以宅基地进行房地产开发的，对于受让方不发给产权证；对于转让方、开发经营者，没收违法所得。严重影响城市规划的，应责令限期拆除。”
四、第四十四条修订为：“违反本规定第十八条规定，截留、挪用征地补偿费的单位，应责令退赔，并按非法侵占用款数额的20－30％处以罚款，其直接责任人由其所在单位或上级主管机关给予行政处分；私分或非法侵占征地补偿费的个人，应责令其限期退赔；触犯刑律的，移送
司法机关依法追究刑事责任。”
五、第四十五条修订为：“违反本规定第三十一条第二款规定，未经批准改变行政划拨土地用途和不按第三十二条规定补交出让金的，没收违法所得，并处以违法所得总额30－50％的罚款。”
六、删去第四十六条。
七、第四十七条修订为：“阻挠、破坏征地工作，应当给予治安管理处罚的，由公安机关处理；触犯刑律的，移送司法机关依法追究刑事责任。”
八、第四十八条第二款修订为：“当事人对本规定的行政处罚决定不服的，可以在接到处罚决定书之日起十五日内，向作出行政处罚决定机关的上级主管机关申请复议，对复议决定不服的，在接到复议决定书之日起十五日内向人民法院起诉；也可以在接到处罚决定书十五日内，直接向
人民法院起诉。期满不申请复议、不起诉、又不履行的，作出处罚决定的机关可以申请人民法院强制执行。”
九、第四十九条修订为：“国家机关工作人员在土地管理工作中玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权的，由其所在单位或上级主管机关给予行政处分。触犯刑律的，移送司法机关依法追究刑事责任。”
十、删去第四十六条后，第四十七条至第五十二条依次改为第四十六条至第五十一条。
本决定自公布之日起施行。
《广州市土地管理规定》根据本决定作相应修正，报请广东省人民代表大会常务委员会批准后重新公布。



1995年1月31日

我们到底需要什么？

秦旭东


边沁的理论是从这样一个公理出发，即自然把人类置于两个主宰——苦与乐——的统治之下，只有它们才能指出我们应该做什么和不应该做什么。所以，边沁说，要“根据每一种行为本身是能够增加还是减少与其利益相关的当事人的幸福这样一种趋向，来决定赞成还是反对这种行为”。在边沁看来，善就是能够造成最大数量的最大的快乐的东西，政府的责任就是给社会带来最多的快乐。这里，快乐的数量或者说大小是重要的，里面隐藏的意思似乎是，多数人的快乐必然多于或者是大于少数人的快乐，因此前者要优于后者。传统的民主坚持的也正是这个原则，所以少数要服从多数。

边沁理论的一个问题是，快乐仅仅有数量和大小的差异吗？少数人的意志凭什么要服从于多数人呢？多数人的暴政一再证明，多数并不是天然优越的。穆勒指出，快乐与痛苦有层次上的差别，对快乐除了数量上的度量之外，还有质量上的考虑，并且更重要的是后者，所以，他说，“宁愿做一个不被满足的苏格拉底，也不作一个被满足的猪”。基于对快乐的量与质的不同重视，在边沁的价值系列里，安全是第一位的，因为它关系“最大多数人的最大幸福”，必要的时候，自由应当服从安全的需要；而在穆勒看来，自由是质的快乐，具有更高的价值。真正的自由，就是“按照我们自己的道路去追求我们自己的好处的自由，只要我们不试图剥夺他人的这种自由，不试图阻碍他们取得这种自由的努力。每个人是其自身健康的适当监护者，不论是身体的健康，或者是智力的健康，或者是精神的健康。人若彼此容忍按照自己所认为好的样子在生活，比强迫每人都按照其余的人们所认为好的样子去生活所获是要较多的”。自由是应该优越的，个人自由只在为保障他人同等的自由的时候才受到制约。按功利主义原则，所谓好和善就是使人趋乐避苦。真正的快乐，优质的快乐，是个人的事，只有每个人对自己的利益关切最深，了解最深，因而个人有支配自己的意志和行动的绝对的自由是天经地义的。“任何人的行为，只有涉及他人的那部分才需对社会负责，在仅涉及本人的那部分，它的独立性在权利上是绝对的”。个人的行为只要不涉及他人的利害，个人就有完全行动的自由，不必向社会负责，其他人不得对他的行为进行干涉，至多只能忠告、规劝或避而不理；只有当个人的行为危害到他人的利益时，各人才应该接受社会或者法律的惩罚。个人的自由不受干涉，集团或政府干涉个人自由的唯一理由只应当是保障自由本身。

穆勒的观点是有很大的进步意义的。按一般的逻辑，人先要活着（安全），才能追求自己的幸福（自由），所以安全比自由重要。然而，如果没有自由，生命的质量将是低下的，安全也只是暂时的和脆弱的 。我们不是生活在原始的、自然的状态之中，而是深深嵌在这个世界里面，“枷锁无所不在”。权力的扩张本性决定，它往往会在保护生命、安全和保障秩序的名义下侵蚀人们的自由空间，进而演变成对生命和安全本身的剥夺；社会也会以一种人们不易觉察的方式“悄悄”侵蚀个人的自由，特别是以社会和公共舆论的名义压制和剥夺少数人的自由，形成社会对于个人的压制。自由的载体是单个的人，而个人除了自由以外，别无其他可以凭籍来对抗那些剥夺和压制的工具了。所以，有人说，“不自由，毋宁死！”


然而,当我们做进一步的思考的时候，会发现这样一个问题：穆勒的理论有一个前置的条件，即认为每一个人都是理性的、人格完全健全的人，知道什么是自己的快乐，什么是自己的利益，能够按照趋乐避苦的原则作出主观上的判断，能够进行自主的选择并为自己的选择负责。尽管现代法学、经济学等理论都以理性人为基点，但关于对理性人的怀疑是很有力的。这里不去深究，但即便从这个基础出发，也仍然存在着另外的困惑。我们知道自己当下的快乐或者利益是什么，并不意味着过一段时间后还是这样。时间会改变人们的认识，人们的兴趣、爱好等也会不断发展变化。当我们作出一个选择的时候，时间的不可逆性给我们以压力：如果这个选择错误或者不适当，就意味着不可挽回的悔恨，这对某些人来说可能是很残酷的。并且，自由选择意味着你面对的是多种不同的可能性，很多时候从中权衡决断是很困难的，或者是因为对自己的快乐的模糊认识而无从下手，或者是顾虑于选择其中之一就意味着舍弃其他的惋惜，或者是惮于自己选择的失误、不当造成的后果。总之，自由绝不是那么轻松的事，它意味着压力、意味着责任，对不是那么坚强的人来说，这是人生不能承受之重，这是人性的众多弱点之一。那么，人是否有选择不自由的自由（权利）呢？对于一个个体来说，它可以以某种对价让渡自己的部分自由，但这一般是不涉及人身的，也不能是全部，因为全部的让渡就意味着不可挽回地失去自由，而且这种自由还不能扩展及全体——自由最终导致自由的毁灭是令人恐怖的，纳粹德国的教训已是前车之鉴，对人性逃避自由的放任只会带来灾难性后果。

另外要考虑的是，只要我们不试图剥夺他人的这种自由，不试图阻碍他们取得这种自由的努力，我们就有去追求我们自己的好处的自由，我们的自由的界限如何具体确定呢？现实中个人的自由往往是会发生重叠、发生冲突的，我们如何来梳理这种冲突？或者说谁来作为裁判者？在现代社会，国家或者说政府可以出面，它以法律为圭臬，所以人们的自由被划定在法律许可的范围内，如果一个人的“自由”突破了界限，侵犯了他人的自由，或者造成了对公众必要的安全的威胁，他将成为法律惩罚的对象。但由于法律通常是由政府来执行的，人们对利维坦的不信任决定人们必须掌握立法权，同时用法律来驯服这个怪兽，发展至今日臻完善的现代法治基本上做到了这一点。但冲突并不是没有，在安全与自由的面前，人们的任何倾向都意味着巨大的代价。

在有着深厚自由主义传统的美国，人们一般更为珍视自由。美国法律对程序价值或者说自然正义的珍爱，从“米兰达警告”和“毒树之果”等等美国特色的制度可见一斑；美国人对“宁可错放一千不可冤枉一人”的理念，从辛普森案这一典型表现得淋漓尽致。然而，如果你追求阳光，你就躲不过身后的阴影，美国人在追求自由的时候，容忍了巨大的代价。代价留下的伤痛并不是可以忽视，美国各界对这一矛盾的思考和争论从来没有停止过。事实上，建国两百多年来，美国联邦政府的权力不断增长，而且每每战争、动乱或者其他灾难出现的时候，政府权力扩张的步伐就迈出几大步，南北战争、二战等既是例子。

最近，9.11恐怖事件的发生，使事情又在起变化。政府为反恐怖、保障国内安全，须有更大的作为，国会也已经通过了好几个授权法案，加大了政府的一系列对自由来说构成很大限制的调查权。对这一切变化，美国人民用其创历史记录的高支持率表明了态度，而只有少数人表达了担忧。对此，我们的问题是，这次对美国来说旷世未有过的恐怖灾难是否引起了美国人对他们一直来孜孜追求的


价值的颠覆性反思？是大众因为猝然而来的冲击暴露了人性固有的恐惧的弱点，还是那些所谓的“清醒的少数者”不知因时而化固守底线？相对来说，现代化的发展惯性似乎已经把人类推上了一条不归路，我们无法抗拒潮流，但却不能不反思现代化带来到的负面影响——并且这个负面已经日益在我们面前表现得张狂。除了从上世纪的核蘑菇云飘来的不散的阴影，恐怕最震撼人们灵魂的就是那飞向美国人骄傲的标志和安全的象征的世贸大厦和五角大楼的飞机了。但是，反思应当是多方面的，恐怖分子可以用他们的生命去表达他们对自己的自由的追求，固然是太过极端、太过残忍了，可是，当多数人忽视了甚至是压制了那些可怜的少数人的声音的时候，弱者的极端反抗往往是不可思议的。以美国人为代表的致命的自负为此付出了沉重的代价。没有真正的、更为普适的自由，不可能去妄想什么安全，航空母舰、隐性飞机、TMD和NMD保障不了绝对的安全。所以，在反思的时候，千万不要忘了去追问我们人类——而不是某个国家、民族、阶层或者团体——的灵魂最深处，我们到底需要什么？




参考书目：
（１）．穆勒：《论自由》，商务印书馆，1982年版;
（２）．王哲：《西方政治法律思想史》，北京大学出版社，1988年版;
（３）．刘放桐等：《现代西方哲学》，人民出版社，1990年版;
（４）．博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，中国政法大学出版社，1991年版。