最高人民法院关于公诉案件被告人对第一审判决提起上诉时人民检察院是否必须提出答辩书问题的批复
作者:法律资料网 时间:2024-07-23 00:25:56 浏览:9842
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最高人民法院关于公诉案件被告人对第一审判决提起上诉时人民检察院是否必须提出答辩书问题的批复
最高人民法院关于公诉案件被告人对第一审判决提起上诉时人民检察院是否必须提出答辩书问题的批复
1956年9月17日，最高人民法院
1956年7月11日（56）法办研字第7002号报告已收悉。关于公诉案件的被告人对第一审刑事判决提起上诉时，人民检察院是否必须提出答辩书状问题，我们认为，原审人民法院应当把上诉状副本送达人民检察院，并告知他们可以在规定的期限内提出答辩书状。至于人民检察院有无必要提出答辩书状，可由人民检察院自行决定。
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摘要：纵观我国行政诉讼的法律法规、司法解释，当前的行政诉讼不存在时效中断制度。许多人认为这是由起诉期限制度与时效制度的不同所决定的。本文从价值层面反思行政诉讼无中断制度的原因。并从实践基础和理论基础两方面论证设立行政诉讼起诉期限中断制度的必要性，进而参照民事诉讼法构建行政起诉中断制度的内容框架。
关键词： 起诉期限 时效制度 中断制度 行政诉讼目的
一、行政诉讼起诉期限规定现状分析
（一）行政诉讼起诉期限规定概述
行政诉讼法规定的起诉期限通常分为以下几类：第一、普通起诉期限：直接向法院提起诉讼的为3个月[《行政诉讼法》第39条。]，经复议向法院提起诉讼的为15日[《行政诉讼法》第38条第2款。]；第二、特殊起诉期限，见于《治安管理处罚法》《森林法》等；第三、最长起诉期限：行政相对人知道具体行政行为的内容，但未被告知诉权或者起诉期限的，诉讼时效为2年。[《最高人民法院关于执行 〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第41条。]；行政相对人不知道具体行政行为内容，涉及不动产的诉讼时效为20年，其他的为5年。[《最高人民法院关于执行 〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第42条。]
行政诉讼起诉期限与民事诉讼时效有个非常重要的区别，即民事诉讼时效有中断的规定而行政诉讼没有，后者仅有时效延长的规定。[李京平：《勿因信访耽误行政诉讼时效》，载上海法治报，2010年8月30日。]行政诉讼法司法解释规定，由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。但是各法院对于何谓“不属于起诉人自身的原因”认定不一。[《行政诉讼法》明确规定的是不可抗力，但是申诉、上访是否属于“不属于起诉人自身的原因”并不明确，毕竟有当事人自主选择的因素在内。]
（二）反思；行政诉讼为什么规定起诉期限制度而不是诉讼时效制度？
许多关于起诉期限的论文谈及为什么行政诉讼没有时效中断制度时，都以起诉期限制度与诉讼时效制度的外在特征和区别作为理由。[ 杨秀伟：《行政诉讼不宜适用时效中断》，载中国法院网2004年7月9日。]从实证角度起诉期限与诉讼时效的确存在不同之处，但令人质疑的是为什么行政诉讼法规定起诉期限而不是诉讼时效？
因此，要深层次的探究为什么行政诉讼起诉期限不能中断，就必须从价值层面考察起诉期限与诉讼时效为何应该存在这些差异的原因。[ 赵美容、石珍：《权利救济之殇：行政诉讼期限起算基点的功能缺失》，载《西南政法大学学报》2011年2月。]“合法性审查说”认为行政讼诉的目的对行政行为进行合法性审查，起诉期限主要解决司法权对行政机关的行政权审查监督时间，它的着重点在审查行为[ 吴佩周：《论行政起诉期限》，载《杭州商学院学报》2003年第1期。]，不在保障权益。起诉期限是行政行为不可争辩力的必然要求。[ 赵清林：《论我国行政诉讼起诉期限的立法完善》，载《河南省政法管理干部学院学报》2004年。]与此相反的观点认为行政诉讼的首要目的是解决争议，否则就失去了诉讼制度的价值，[ 郭修江：《行政诉讼法目的之回顾与展望——合法性审查与解决行政争议的对立统一》，载《中国法学会行政法学研究会2005年年会论文集》。]因此起诉期限也应以权利救济为其内核。
二、行政诉讼设置时效中断制度的必要性
（一）实践基础
1、客观上，起诉期限过短
学界普遍认为三个月的起诉期限太短。[ 应松年《修改行政诉讼法势在必行》]不足以形成需要特别保护的新秩序。[ 柳经纬《关于时效制度的若干理论问题》，该文指出：“我国民事诉讼时效期间为2年，2年的时间是不足以形成需要法律特别保护的新秩序的”，何况行政诉讼只有3个月。]从法律规定层面分析，行政复议的申请期限是60日，行政机关应当自受理申请之日起60内作出行政复议决定，加起来的时间极易超过三个月，意味着，当事人如果不服行政复议决定，将同时丧失司法救济渠道。
而且，从世界范围的横向比较中看我国行政诉讼法的起诉期限是比较短的。[江必新著：《中国行政诉讼制度之发展》，金城出版社2001年版，第272页。]
2、主观上，目前的法治状况当事人对行政起诉期限及其法律后果普遍不了解
主观方面，尽管起诉期限在法律中明文规定，可通过许多途径获知，但以中国目前的普法力度，不能期望当事人像熟知常识一样理所当然地了解起诉期限的具体规定。不少当事人因超过行政起诉期限而导致司法救济无门，这一现象并非个案，甚至他们都强调自己一直在找政府有关部门、一直在走信访的途径，怎么会过诉讼时效。[李京平《勿因信访耽误行政诉讼时效》，载上海法治报，2010年8月30日。]
中国的目前的法治状况，行政相对人在认为行政行为存在错误时，大部分人会首先采取和行政机关正面交涉、上访等方式，而以行政诉讼作为最后的救济手段。[柳经纬《关于时效制度的若干理论问题》，该文指出：“权利人并不总是首先选择诉讼行使请求权，而是在请求权遭受拒绝才不得已诉诸法院。”更何况是提起行政诉讼。]正契合“司法是社会正义的最后一道防线”。原因很多：首先提起诉讼相对于单纯的上访、交涉等途径，需要额外的费用支出——诉讼费。第二，民告官压力大，行政机关作为一个集体的专业性强于大多数具体的行政相对人，暂不考虑法律以外的因素，就单单诉讼中的专业性问题而言，如政策规定、法律条文、专业鉴定，行政相对人已经处于弱势地位。第三，行政诉讼时效意识缺乏。当行政相对人来反映问题时，多数行政机关会表示积极对所反映的问题进行调查，如果属实将会作处理。[ 马怀德主编：《司法改革与行政诉讼制度的完善——＜行政诉讼法＞修改建议稿及理由说明书》，中国政法大学出版社2004年版，第277页。]而不愿建议当事人起诉自身或者积极提醒当事人错过起诉期限的后果。因此许多当事人以为自己一直在找行政机关交涉，积极主张权利，不应该超过起诉时效。第四，授益性行政行为侵害相对人权益时，当事人难以及时发现。
3、起诉期限过短又无中断制度的后果
其一，由于行政诉讼无时效中断制度，行政机关可以一边承诺解决问题，一边拖延时间直至超过起诉期限，届时，当事人的起诉将不被法院受理，行政行为即便存在错误也可以逃避司法审查。[郝丽娜：《行政诉讼起诉期限中断制度研究》，中国政法大学硕士学位论文，2006年。]
其二，本应纳入司法审查的行政行为，因错过期限当事人只能诉诸信访渠道，矛盾像雪球一样越滚滚越大。一方面，我国信访法律规定笼统[杨燕伟：《信访制度的法学透视》，中国政法大学硕士学位论文，2004年。]，随意性大，处理结果有可能超越法律；另一方面，容易滋长闹访信访情绪，使矛盾扩大化。再者，违反司法最终原则。[王雪梅：《司法最终原则——从行政最终裁决谈起》，载《行政法学研究》，2001年第4期。]
其三，绝大多数的行政诉讼行为可能涉及到有关民事权利，从而直接或间接决定民事权利。[夏泽安：《完善行政诉讼制度的几点建议》，载江苏法制报，2010年12月30日。]行政救济无门间接导致民事权益丧失，行政诉讼规则直接废除民事诉讼的时效规则。[易军：《行政起诉制度的缺陷与完善》，载《湖北警官学院学报》，2004年06期。]
（二）理论基础
1、起诉期限制度／时效制度设立理由
时效制度存在的理由一般认为有二：一是维护社会秩序的需要，二是方便案件的处理。[柳经纬《关于时效制度的若干理论问题》，载《比较法研究》2004年第5期。]
秩序与正义价值的权衡。秩序只是一种程序性、附属性价值，如果仅仅为了追求秩序而舍弃其他，那么将丧失秩序存在的价值。[李龙主编：《法理学》，武汉大学出版社，2001年。]而且时效背后隐藏着两种对立的利益，维持现状的既得利益与突破秩序的预期利益。
广西壮族自治区人民政府
广西壮族自治区政府性基金基本建设使用计划管理暂行办法
广西壮族自治区人民政府
第一条 为了加强政府性基金基本建设使用计划管理与监督，提高投资效益，确保国有资产保值、增值，根据《国务院关于加强预算外资金管理的决定》（国发〔1996〕29号），特制定本暂行办法。
第二条 本暂行办法所称政府性基金，包括以下经国家或自治区人民政府批准征收的各项基金（含附加）（以下统称基金）：
（一）电力建设基金；
（二）公路建设基金、水路客货运附加费、港口建设费、养路费、车辆购置附加费；
（三）广西地方铁路建设附加费和铁路建设基金；
（四）农话附加费；
（五）防洪保安费；
（六）新菜地开发基金；
（七）散装水泥专项资金；
（八）农村教育事业附加费；
（九）其他政府性基金（含附加）。
第三条 凡将基金用于基本建设的，必须遵守本暂行办法。
第四条 用于基本建设的基金必须纳入计划管理。使用基金的基本建设项目按基本建设程序建设和管理。
第五条 自治区各行业主管部门负责提出基金基本建设使用计划的建议，报送自治区计划主管部门审核、平衡后，由自治区计划主管部门下达给各行业主管部门和区直有关部门以及项目业主执行。自治区计划主管部门对基金使用计划实行全过程监督管理。
第六条 使用基金的基本建设项目必须符合国民经济发展计划，符合建立该基金所确定的投资方向。基金的支出必须专款专用，不得截留、挤占和挪作他用，也不能平衡预算。
第七条 使用基金的基本建设项目的行业主管部门和项目业主必须持下列文件，向自治区计划主管部门申请纳入基本建设年度投资计划：
（一）已获批准的项目建议书；
（二）已获批准的项目可行性研究报告；
（三）已获批准的初步设计文件或施工图设计文件。
纳入自治区基本建设投资年度计划并具备国家和自治区规定开工条件的，方可开工建设。
第八条 政府性基金用于基本建设部分视同预算内基本建设投资管理。按自治区计划主管部门下达的基本建设投资年度计划和行业主管部门报送的月度用款计划，自治区财政主管部门向行业主管部门拨付资金，并负责汇编和审批年度基本建设财务决算。由行业主管部门向建设项目拨付
资金。
第九条 行业主管部门和项目业主，必须每季度编制基金的实际收、支报表，年末编制全年收、支报表，报送自治区计划主管部门备案。
第十条 行业主管部门和项目业主不得擅自调整自治区计划主管部门下达的基金使用年度投资计划，确需调整的，由行业主管部门和项目业主向自治区计划主管部门提出书面调整意见和理由，经批准后下达年度投资调整计划。
第十一条 以基金投资所形成的固定资产所有权归政府所有。使用部门或单位负有该固定资产保值、增值的义务。
第十二条 经自治区人民政府同意以借贷方式使用基金的部门和单位应在合同期内还清本息，基金本息继续作为自治区专项基金，按原有渠道安排使用。以借贷方式使用基金所形成的资产产权归借款方拥有。
第十三条 自治区计划主管部门会同自治区财政、审计部门对基金的使用方向、数额和形成的工作量进行监督检查。
第十四条 行业主管部门和项目业主拒不执行基金使用计划或擅自变更使用计划的，由自治区计划主管部门责令其改正，并提请自治区人民政府处理。
第十五条 本暂行办法由自治区发展计划委员会负责解释。
第十六条 本暂行办法自公布之日起执行。
1999年2月23日
关键词： 起诉期限 时效制度 中断制度 行政诉讼目的
一、行政诉讼起诉期限规定现状分析
（一）行政诉讼起诉期限规定概述
行政诉讼法规定的起诉期限通常分为以下几类：第一、普通起诉期限：直接向法院提起诉讼的为3个月[《行政诉讼法》第39条。]，经复议向法院提起诉讼的为15日[《行政诉讼法》第38条第2款。]；第二、特殊起诉期限，见于《治安管理处罚法》《森林法》等；第三、最长起诉期限：行政相对人知道具体行政行为的内容，但未被告知诉权或者起诉期限的，诉讼时效为2年。[《最高人民法院关于执行 〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第41条。]；行政相对人不知道具体行政行为内容，涉及不动产的诉讼时效为20年，其他的为5年。[《最高人民法院关于执行 〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第42条。]
行政诉讼起诉期限与民事诉讼时效有个非常重要的区别，即民事诉讼时效有中断的规定而行政诉讼没有，后者仅有时效延长的规定。[李京平：《勿因信访耽误行政诉讼时效》，载上海法治报，2010年8月30日。]行政诉讼法司法解释规定，由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。但是各法院对于何谓“不属于起诉人自身的原因”认定不一。[《行政诉讼法》明确规定的是不可抗力，但是申诉、上访是否属于“不属于起诉人自身的原因”并不明确，毕竟有当事人自主选择的因素在内。]
（二）反思；行政诉讼为什么规定起诉期限制度而不是诉讼时效制度？
许多关于起诉期限的论文谈及为什么行政诉讼没有时效中断制度时，都以起诉期限制度与诉讼时效制度的外在特征和区别作为理由。[ 杨秀伟：《行政诉讼不宜适用时效中断》，载中国法院网2004年7月9日。]从实证角度起诉期限与诉讼时效的确存在不同之处，但令人质疑的是为什么行政诉讼法规定起诉期限而不是诉讼时效？
因此，要深层次的探究为什么行政诉讼起诉期限不能中断，就必须从价值层面考察起诉期限与诉讼时效为何应该存在这些差异的原因。[ 赵美容、石珍：《权利救济之殇：行政诉讼期限起算基点的功能缺失》，载《西南政法大学学报》2011年2月。]“合法性审查说”认为行政讼诉的目的对行政行为进行合法性审查，起诉期限主要解决司法权对行政机关的行政权审查监督时间，它的着重点在审查行为[ 吴佩周：《论行政起诉期限》，载《杭州商学院学报》2003年第1期。]，不在保障权益。起诉期限是行政行为不可争辩力的必然要求。[ 赵清林：《论我国行政诉讼起诉期限的立法完善》，载《河南省政法管理干部学院学报》2004年。]与此相反的观点认为行政诉讼的首要目的是解决争议，否则就失去了诉讼制度的价值，[ 郭修江：《行政诉讼法目的之回顾与展望——合法性审查与解决行政争议的对立统一》，载《中国法学会行政法学研究会2005年年会论文集》。]因此起诉期限也应以权利救济为其内核。
二、行政诉讼设置时效中断制度的必要性
（一）实践基础
1、客观上，起诉期限过短
学界普遍认为三个月的起诉期限太短。[ 应松年《修改行政诉讼法势在必行》]不足以形成需要特别保护的新秩序。[ 柳经纬《关于时效制度的若干理论问题》，该文指出：“我国民事诉讼时效期间为2年，2年的时间是不足以形成需要法律特别保护的新秩序的”，何况行政诉讼只有3个月。]从法律规定层面分析，行政复议的申请期限是60日，行政机关应当自受理申请之日起60内作出行政复议决定，加起来的时间极易超过三个月，意味着，当事人如果不服行政复议决定，将同时丧失司法救济渠道。
而且，从世界范围的横向比较中看我国行政诉讼法的起诉期限是比较短的。[江必新著：《中国行政诉讼制度之发展》，金城出版社2001年版，第272页。]
2、主观上，目前的法治状况当事人对行政起诉期限及其法律后果普遍不了解
主观方面，尽管起诉期限在法律中明文规定，可通过许多途径获知，但以中国目前的普法力度，不能期望当事人像熟知常识一样理所当然地了解起诉期限的具体规定。不少当事人因超过行政起诉期限而导致司法救济无门，这一现象并非个案，甚至他们都强调自己一直在找政府有关部门、一直在走信访的途径，怎么会过诉讼时效。[李京平《勿因信访耽误行政诉讼时效》，载上海法治报，2010年8月30日。]
中国的目前的法治状况，行政相对人在认为行政行为存在错误时，大部分人会首先采取和行政机关正面交涉、上访等方式，而以行政诉讼作为最后的救济手段。[柳经纬《关于时效制度的若干理论问题》，该文指出：“权利人并不总是首先选择诉讼行使请求权，而是在请求权遭受拒绝才不得已诉诸法院。”更何况是提起行政诉讼。]正契合“司法是社会正义的最后一道防线”。原因很多：首先提起诉讼相对于单纯的上访、交涉等途径，需要额外的费用支出——诉讼费。第二，民告官压力大，行政机关作为一个集体的专业性强于大多数具体的行政相对人，暂不考虑法律以外的因素，就单单诉讼中的专业性问题而言，如政策规定、法律条文、专业鉴定，行政相对人已经处于弱势地位。第三，行政诉讼时效意识缺乏。当行政相对人来反映问题时，多数行政机关会表示积极对所反映的问题进行调查，如果属实将会作处理。[ 马怀德主编：《司法改革与行政诉讼制度的完善——＜行政诉讼法＞修改建议稿及理由说明书》，中国政法大学出版社2004年版，第277页。]而不愿建议当事人起诉自身或者积极提醒当事人错过起诉期限的后果。因此许多当事人以为自己一直在找行政机关交涉，积极主张权利，不应该超过起诉时效。第四，授益性行政行为侵害相对人权益时，当事人难以及时发现。
3、起诉期限过短又无中断制度的后果
其一，由于行政诉讼无时效中断制度，行政机关可以一边承诺解决问题，一边拖延时间直至超过起诉期限，届时，当事人的起诉将不被法院受理，行政行为即便存在错误也可以逃避司法审查。[郝丽娜：《行政诉讼起诉期限中断制度研究》，中国政法大学硕士学位论文，2006年。]
其二，本应纳入司法审查的行政行为，因错过期限当事人只能诉诸信访渠道，矛盾像雪球一样越滚滚越大。一方面，我国信访法律规定笼统[杨燕伟：《信访制度的法学透视》，中国政法大学硕士学位论文，2004年。]，随意性大，处理结果有可能超越法律；另一方面，容易滋长闹访信访情绪，使矛盾扩大化。再者，违反司法最终原则。[王雪梅：《司法最终原则——从行政最终裁决谈起》，载《行政法学研究》，2001年第4期。]
其三，绝大多数的行政诉讼行为可能涉及到有关民事权利，从而直接或间接决定民事权利。[夏泽安：《完善行政诉讼制度的几点建议》，载江苏法制报，2010年12月30日。]行政救济无门间接导致民事权益丧失，行政诉讼规则直接废除民事诉讼的时效规则。[易军：《行政起诉制度的缺陷与完善》，载《湖北警官学院学报》，2004年06期。]
（二）理论基础
1、起诉期限制度／时效制度设立理由
时效制度存在的理由一般认为有二：一是维护社会秩序的需要，二是方便案件的处理。[柳经纬《关于时效制度的若干理论问题》，载《比较法研究》2004年第5期。]
秩序与正义价值的权衡。秩序只是一种程序性、附属性价值，如果仅仅为了追求秩序而舍弃其他，那么将丧失秩序存在的价值。[李龙主编：《法理学》，武汉大学出版社，2001年。]而且时效背后隐藏着两种对立的利益，维持现状的既得利益与突破秩序的预期利益。
广西壮族自治区政府性基金基本建设使用计划管理暂行办法
广西壮族自治区政府性基金基本建设使用计划管理暂行办法
广西壮族自治区人民政府
第一条 为了加强政府性基金基本建设使用计划管理与监督，提高投资效益，确保国有资产保值、增值，根据《国务院关于加强预算外资金管理的决定》（国发〔1996〕29号），特制定本暂行办法。
第二条 本暂行办法所称政府性基金，包括以下经国家或自治区人民政府批准征收的各项基金（含附加）（以下统称基金）：
（一）电力建设基金；
（二）公路建设基金、水路客货运附加费、港口建设费、养路费、车辆购置附加费；
（三）广西地方铁路建设附加费和铁路建设基金；
（四）农话附加费；
（五）防洪保安费；
（六）新菜地开发基金；
（七）散装水泥专项资金；
（八）农村教育事业附加费；
（九）其他政府性基金（含附加）。
第三条 凡将基金用于基本建设的，必须遵守本暂行办法。
第四条 用于基本建设的基金必须纳入计划管理。使用基金的基本建设项目按基本建设程序建设和管理。
第五条 自治区各行业主管部门负责提出基金基本建设使用计划的建议，报送自治区计划主管部门审核、平衡后，由自治区计划主管部门下达给各行业主管部门和区直有关部门以及项目业主执行。自治区计划主管部门对基金使用计划实行全过程监督管理。
第六条 使用基金的基本建设项目必须符合国民经济发展计划，符合建立该基金所确定的投资方向。基金的支出必须专款专用，不得截留、挤占和挪作他用，也不能平衡预算。
第七条 使用基金的基本建设项目的行业主管部门和项目业主必须持下列文件，向自治区计划主管部门申请纳入基本建设年度投资计划：
（一）已获批准的项目建议书；
（二）已获批准的项目可行性研究报告；
（三）已获批准的初步设计文件或施工图设计文件。
纳入自治区基本建设投资年度计划并具备国家和自治区规定开工条件的，方可开工建设。
第八条 政府性基金用于基本建设部分视同预算内基本建设投资管理。按自治区计划主管部门下达的基本建设投资年度计划和行业主管部门报送的月度用款计划，自治区财政主管部门向行业主管部门拨付资金，并负责汇编和审批年度基本建设财务决算。由行业主管部门向建设项目拨付
资金。
第九条 行业主管部门和项目业主，必须每季度编制基金的实际收、支报表，年末编制全年收、支报表，报送自治区计划主管部门备案。
第十条 行业主管部门和项目业主不得擅自调整自治区计划主管部门下达的基金使用年度投资计划，确需调整的，由行业主管部门和项目业主向自治区计划主管部门提出书面调整意见和理由，经批准后下达年度投资调整计划。
第十一条 以基金投资所形成的固定资产所有权归政府所有。使用部门或单位负有该固定资产保值、增值的义务。
第十二条 经自治区人民政府同意以借贷方式使用基金的部门和单位应在合同期内还清本息，基金本息继续作为自治区专项基金，按原有渠道安排使用。以借贷方式使用基金所形成的资产产权归借款方拥有。
第十三条 自治区计划主管部门会同自治区财政、审计部门对基金的使用方向、数额和形成的工作量进行监督检查。
第十四条 行业主管部门和项目业主拒不执行基金使用计划或擅自变更使用计划的，由自治区计划主管部门责令其改正，并提请自治区人民政府处理。
第十五条 本暂行办法由自治区发展计划委员会负责解释。
第十六条 本暂行办法自公布之日起执行。
1999年2月23日
