涉外独立保证纠纷中的相关问题/沈红雨

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广东省人民政府


广东省人民政府令

第　190　号




　　《广东省省管水利枢纽管理办法》已经2013年7月15日广东省人民政府第十二届6次常务会议通过，现予发布，自2013年9月1日起施行。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　省　　长　朱小丹


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2013年7月25日







　　广东省省管水利枢纽管理办法



　　第一条　为了加强省管水利枢纽的保护和管理，发挥省管水利枢纽的防洪、供水、水资源调配、航运和发电等综合功能，根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》和《广东省水利工程管理条例》等法律、法规，结合广东省实际，制定本办法。

　　第二条　广东省行政区域内由省人民政府水行政主管部门主管的飞来峡水利枢纽、潮州供水枢纽和乐昌峡水利枢纽等省管水利枢纽的保护和管理，适用本办法。

　　第三条　省人民政府水行政主管部门主管省管水利枢纽的管理工作。省管水利枢纽管理单位（以下简称枢纽管理单位）具体负责省管水利枢纽的保护和管理工作。

　　县级以上人民政府发展改革、国土资源、规划、建设、环境保护等部门，按照各自职责，做好省管水利枢纽有关保护和管理工作。

　　第四条　省管水利枢纽的管理范围包括工程管理范围和库区管理范围：

　　（一）工程管理范围包括拦河闸坝、副坝、发电厂房及其附属设施、船闸、泄洪设施及其他生产生活设施等已办理征收手续的土地和土地征收线以下的水域；

　　（二）库区管理范围包括工程管理范围以外已办理征收手续的土地和土地征收线以下的水域。

　　第五条　省管水利枢纽的保护范围包括工程保护范围和库区保护范围：

　　（一）工程保护范围包括拦河闸坝、堤防、发电厂房、船闸等主体建筑物管理范围边界外延200米，其他附属建筑物管理范围边界外延50米范围内的土地和水域；

　　（二）库区保护范围包括水库坝址上游坝顶高程线或者土地征收线以上至第一道分水岭脊之间的土地和水域。

　　第六条　工程保护范围和库区保护范围，由省人民政府水行政主管部门征求省有关部门、当地人民政府意见，并公示后，报省人民政府批准。

　　工程保护范围和库区保护范围内的土地和水域，由国土资源、城乡规划等部门纳入土地利用总体规划和城乡规划实施保护。

　　第七条　省管水利枢纽管理范围内的土地、水域，由枢纽管理单位使用和管理。

　　任何单位和个人不得侵占省管水利枢纽管理范围内的土地、水域。国家建设需要收回省管水利枢纽管理范围内土地的，应当征得省人民政府水行政主管部门同意。

　　省管水利枢纽保护范围内的土地、水域，其权属不变，但其开发利用应当符合有关法律、法规和规章的规定。

　　省管水利枢纽管理和保护范围内原有的水闸、泵站、引水工程、堤防等水利工程以及其他水利设施，由原管理单位负责管理。

　　第八条　枢纽管理单位应当会同所在地县级以上人民政府国土资源等部门，在省管水利枢纽的管理范围和保护范围的边界设置永久界桩。

　　任何单位和个人不得擅自移动和破坏永久界桩。

　　第九条　枢纽管理单位应当建立健全日常维护、安全运行、应急预案等制度，定期对拦河闸坝、副坝、船闸等工程设施进行安全检查，加强机电设备检修维护，及时发现和排除安全隐患，保障工程安全运行。

　　工程设施出现险情时，枢纽管理单位应当按照有关应急预案及时采取措施，排除险情，报告省人民政府水行政主管部门，并通报所在地人民政府及其有关部门。

　　因洪涝等灾害造成工程设施损坏的，枢纽管理单位应当及时修复。

　　省管水利枢纽的运行管理应当与枢纽上下游的水利、航运等设施的运行管理相协调。

　　第十条　枢纽管理单位应当根据省管水利枢纽的规划设计、防御洪水方案和洪水调度方案，在保证防洪安全的前提下，拟订汛期调度运用计划和防洪应急预案，经省水行政主管部门批准，报省防汛指挥机构备案，并抄送工程所在地市、县人民政府防汛指挥机构。省管水利枢纽库区、闸坝和其他工程设施的调度运用，应当服从省防汛指挥机构的调度指挥。

　　枢纽管理单位拟订调度运用计划和防洪应急预案时，应当充分考虑航运、发电等需求，综合利用水资源。

　　省管水利枢纽需要紧急泄洪或者发生其他突发事件时，枢纽管理单位应当做好安全预警工作，枢纽上下游的相关人民政府和有关部门应当按照有关应急预案，组织做好相应的安全防范、防汛抢险和群众转移安置等工作。

　　第十一条　省管水利枢纽发电、航运、旅游等生产经营活动应当服从防汛、抗旱、供水和应对突发事件的要求，并服从省防汛指挥机构和省流域管理机构的调度指挥。

　　因防汛、抗旱、供水、应对突发事件、工程抢险及维修等需要采取应急调度措施时，枢纽管理单位应当及时告知当地防汛指挥机构、海事和航道管理机构，发电、航运、旅游等经营者应当及时采取相应措施。

　　任何单位和个人不得非法干预省管水利枢纽的调度运用。

　　第十二条　省管水利枢纽工程的大坝、电厂、船闸等重要工作区域实行封闭管理，由枢纽管理单位商所在地县级以上人民政府确定后，由县级以上人民政府公告。

　　未经枢纽管理单位同意，不得擅自进入封闭管理区域，不得非法干扰枢纽管理工作。

　　第十三条　省管水利枢纽的上坝路面、坝顶和堤顶路面、交通桥属于枢纽管理专用通道，除执行紧急任务的警车、消防车、救护车外，其他机动车辆未经枢纽管理单位同意，不得擅自通行。

　　确需利用上坝路面、坝顶和堤顶路面、交通桥兼做公路的，应当征得枢纽管理单位同意。

　　禁止在上坝路面、坝顶和堤顶路面、交通桥行驶履带拖拉机、硬轮车和超重车辆等可能造成路面损毁的车辆。

　　第十四条　使用省管水利枢纽供应的水，应当向枢纽管理单位申报，按照管理权限报经批准后，按照计划取水，安装取水计量设施，并按照规定交纳水费。

　　第十五条　水利枢纽的发电厂房及其附属设施由枢纽管理单位统一管理，其所发电量除枢纽管理单位生产和生活自用外，其余输入电网。

　　第十六条　任何单位和个人不得侵占、损毁、破坏枢纽工程设施及其附属设施、设备。

　　因建设确需临时占用、拆除枢纽工程设施及其附属设施、设备的，建设单位应当征得枢纽管理单位同意，并在规定的期限内恢复原状或者改建；未能在规定期限内恢复原状或者改建的，建设单位应当给予赔偿。

　　第十七条　严格控制在省管水利枢纽管理和保护范围内新建、扩建、改建工程设施和建筑物；确需建设的，按照《广东省水利工程管理条例》等规定办理相关手续。

　　第十八条　在省管水利枢纽管理范围和保护范围内，应当遵守《中华人民共和国水污染防治法》、《广东省水利工程管理条例》等法律法规的禁止性规定。

　　第十九条　在省管水利枢纽管理范围内不得经营餐饮活动。从事旅游、种植、养殖等生产经营活动的，应当依法办理环境影响评价手续，并经省人民政府水行政主管部门同意后，与枢纽管理单位签订协议。

　　枢纽管理单位与生产经营者签订协议收取的费用全额上缴省财政，实行“收支两条线”管理。

　　从事上述生产经营活动应当确保工程安全，保持工程和库区原有功能，不得污染水质或者破坏生态环境。

　　第二十条　枢纽管理单位发现库区水质出现异常时，应当及时向当地环境保护行政主管部门及水行政主管部门报告；环境保护行政主管部门应当及时组织、协调相关行政主管部门调查处理。

　　第二十一条　枢纽管理单位应当加强巡查，发现违反本办法的行为时应当及时制止，并报告当地县级以上人民政府有关部门，有关部门应当依法查处。

　　第二十二条　违反本办法规定，有下列行为之一的，对水行政主管部门、枢纽管理单位以及其他有关部门的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

　　（一）未履行安全维护责任，影响工程设施安全运行的；

　　（二）未履行防洪调度责任，造成防洪调度工作重大损失的；

　　（三）未履行管理责任，造成枢纽工程遭受破坏或者水质污染的；

　　（四）非法干预省管水利枢纽调度运用的；

　　（五）未将有关生产经营活动的收入按照规定上缴财政的；

　　（六）未将水质异常情况及时报告的；

　　（七）未履行巡查责任的；

　　（八）其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。

　　第二十三条　违反本办法第十二条规定，擅自进入省管水利枢纽封闭管理区域或者非法干扰省管水利枢纽管理工作的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令改正，给予警告；拒不改正的，对公民可处以100元以上500元以下罚款，对法人和其他组织可处以2000元以上10000元以下罚款；造成破坏或者其他严重损失的，应当进行修复或者赔偿。

　　第二十四条　违反本办法第十六条、第十七条、第十八条规定的，按照《广东省水利工程管理条例》的有关规定，予以处罚。

　　第二十五条　本办法自2013年9月1日起施行。1997年7月2日，省人民政府公布的《广东省飞来峡水利枢纽管理办法》同时废止。










新型农村合作医疗制度与农民生命健康权保障

朱 勋 克
（本文发表于《中国卫生产业》2004年11期）


一
新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度，它是结合国情，将要在农村长期实行的具有中国特色的一种社会保险性质的医疗保障制度。 从权利的角度看，尊重和保障参合农民的基本权利（生命健康权）是新型农村合作医疗制度的出发点和落脚点，也是其法理的逻辑渊源和道德支撑。
（一）新型农村合作医疗制度的权利和法律基础
享受医疗保障是广大农民的一项基本权利。《世界人权宣言》规定，“人既为社会之一员，就有权享受社会保障，并有权享受人权尊严及人格自由发展所必须之经济、社会及文化各种权利之实现。”《联合国人权公约》规定，“本盟约缔约国确认人人有权享有社会保障，包括社会保险。”因此，医疗保障制度是农民人权保障的主要手段之一。
生命健康权是与身俱来的，须臾不可离开的权利，是最重要的人格权，不可以变更、转让、放弃，是人权的重要内容和表现形式。人的生命具有最高人格价值，是人的第一尊严；而健康则维持着人的生理机能正常运作和功能完善发挥。拥有生命和健康是个人得以在社会上生存、享有作为人的自尊以及得到进一步发展的基本前提，是公民享有和实现一切权利的基础。因此，维护和保障公民的生命健康，维持人的生存和发展，必须发展必要的惠及绝大多数人的医疗卫生事业，这也是国家（政府）的重要职能之一。
我国宪法第十四条规定，“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”第三十三条规定“国家尊重和保障人权。”第四十五条规定“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”上述规定为包括新型农村合作医疗制度在内的社会保障制度的宪法基础和立法依据，也是农民生命健康权的宪法基础。同时，国家还制定了相关政策制度，以切实保护农民的生命健康权利。《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》（下称《决定》）指出，各级政府要积极组织引导农民建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，重点解决农民因患传染病、地方病等大病而出现的因病致贫、返贫问题。对农村贫困家庭实行医疗救助；建立独立的医疗救助基金；政府对农村合作医疗和医疗救助给予支持等。《国务院办公厅转发卫生部等部门关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知》（下称《通知》）明确提出了建立新型农村合作医疗制度的目标和原则、组织管理、筹资标准、资金管理、医疗服务管理和组织实施等。此外，有关部门就新型农村合作医疗制度的组织领导、试点推广，农村医疗救助资金管理、拨付办法，中央财政资助中西部地区农民参加新型农村合作医疗制度补助资金的拨付等问题专门发文，制定了具体的措施和办法保障农民的生命健康权利。
（二）影响生命健康权实现的关联因素
虽然生命健康权是最重要的人格权,是人权保障的第一要义，但在现实中，农民在生命健康权利的保障和实现方面存在不平等现象,主要阻却因素表现为：
1．社会保障制度中农民医疗保障权利不平等。始于20世纪50 年代的农村合作医疗制度曾有力地保障了农民的生命健康权。但80年代以降，农村合作医疗覆盖率迅速下降，广大农民对于医疗服务需求得不到满足，农民沦为毫无保障的自费医疗群体。与此相对，中国的社会保险制度主要是面向城镇居民设计，基本上没有虑及广大农民。《中国的社会保障状况和政策》白皮书言明“国家在农村实行与城镇有别的社会保障办法”；农民的医疗保障主要是“建立新型农村合作医疗制度”。新华社2002年2月25日公布的数据表明，约占中国总人口15%的城市人口享用着2/3的卫生保障服务，而约占85%的农村人口却只能享用不到1/3的医疗卫生保障服务。 因此，广大农民陷入医疗保障权利的贫困状态。
虽然国家针对因疾病、残疾，鳏寡孤独，劳动能力缺乏而导致生活困难的人群积极开展社会救助，以确保他们的基本生活，如对农村居民中无生活来源、无劳动能力、无法定扶养义务人，或虽有法定扶养义务人但扶养义务人无扶养能力的老年人、残疾人和未成年人实行保吃、保穿、保住、保医、保葬（未成年人保义务教育）的五保救助；对患大病的农村五保户和贫困农民家庭实行医疗救助；对因大病、重残或缺少劳动能力，导致常年生活困难的农村贫困人口进行定期、定量基本生活救助等。农村社会救助当前还面临扩大覆盖面、增加救助资金的挑战。显然，目前以扶贫济困为目的的农村社会救助并没有也不可能满足广大农民的医疗保障需求。
2．农民经济承受能力影响生命健康权的保障和实现。在公民权利实现的差序格局中，“富者在权利的实现方面具有优势，而穷者则处于劣势”。 第一，农民收入增长与其医疗保障支出的不平衡影响农民生命健康权的实现。城乡二元经济使农民处于不利地位，在医药价格猛涨的情形下，农民医疗费用远远超出了其经济承受能力。有数据显示，从1990年到1999年，农民平均收入由686.31元增加到2210.34元，增长了2.2倍；同期卫生部门统计的每人次平均门诊费用和住院费用，分别由10.9元和473.3元增加到79元和2891元，增长了6.2倍和5.1倍。 医疗费用的增长幅度是农民收入增长幅度的2.5倍左右，也即在医疗费用的攀升幅度是农民收入增长幅度的2.5倍左右的情况下，医疗费用的支出远远超出了农民个人和家庭的经济承受能力。
第二，因病致贫、返贫，因贫致病现象严重。疾病与贫困相互关联，互为因果。医疗费用居高不下，农村因病致贫、因病返贫的人数与日俱增。农村2900万特殊困难人员中，因病致贫的比例达到50%多。有农谚称“脱贫三五年，一病回从前”。因病致贫的罪魁祸首是大病风险，大病对于农户的经济影响主要体现两个方面，一是大病治疗直接对农户形成较大的经济负担；二是大病对于农户的人力资本造成影响，对于农户的长期收入与消费会产生影响。贫困农户在大病冲击以后，将近要花8年的时间才能恢复到大病前的消费水平；近要花10年的时间才能恢复大病前的生产经营投入水平，对收入的影响也是长远的 。大病的患病率呈现逐年上升的趋势。从1987年的1.18%上升到2002年的2.84%。此外，因贫致病现象也十分严重。许多农民因难以负担医疗费用，往往小病拖成大病，大病更是无力救治。一些贫困农民小病找村医，一旦确诊是大病，就是好吃好喝准备后事（丧事）。农民的经济承受能力成为影响其生命健康权利的决定性因素。

二
在“依法治国，建立社会主义法治国家”的宏大背景下，切实保障“医疗保障权利贫困”的全国半数多国民的生命健康权是建设法治国家的重大步骤和依法行政的重要内容。在农村医疗保险制度先天残缺的情况下，新型合作医疗制度成为农村医疗保障制度的主体架构，担负起保障参合农民生命健康权的重任。
第一，新型农村合作医疗制度解决农村居民“看病难”的问题，为农民生命健康权提供了组织、制度和资金保障。从国务院新型合作医疗的部际联席会议，省、地（市）的合作医疗协调领导小组，县级合作医疗管理委员会，到各级专家技术指导组，为新型合作医疗制度的施行提供了相对完备的组织保障。同时，新型农村合作医疗制度的组织领导、试点推广，农村医疗救助资金管理、拨付办法等都有明确具体的规定。中央和地方财政对中西部地区合农民每年人均补助不少于20元，农民个人每年的缴费不低于10元；定点医疗机构实行医疗费用垫付制度，减轻那么资金支付压力。这些为新型合作医疗提供了有力的保障。
第二，新型农村合作医疗采风险型（仅保大病住院）、风险福利型（保大病＋乡村基层门诊）、保两头放中间型（保大病＋预防保健,保大病＋健康体检）等各种保障模式，对农民的大额医药费用或住院医药费用进行补助，既增加了农民对基本医疗的可及性，又拓宽了参保人的受益面，“以收定支、量入为出”，科学合理地确定起付标准、补助比例和最高补助限额，有效提升了基金的抗风险能力和监管能力。
第三，新型农村合作医疗制度规范管理，定期公布经费账目，建立家庭账户，简化报销手续，实行资金钱账分离、封闭运行，并设立风险基金防范资金透支或沉淀。向农民宣讲新型农村合作医疗制度的参加办法、参加后的权利与义务、合作医疗经费的筹集、使用和报销等实际问题，赋予农民知情权和监管权。与村民自治相结合，农民代表参与方案设计，接受行政部门财政、审计等内部监督，人大、政协等的独立评估，建立了相对完善的监督体系。
第四，新型农村合作医疗制度的医疗服务与医疗救助和扶贫开发相结合，解决了参合农民的医疗服务需求问题，各收入层级农民从中直接受惠；新型合作医疗独立于城镇医疗保险和社会救助制度，没有强调参合农民的缴费年限和缴费比例，与社会救助中受助对象的“零给付”义务也有区别，一定程度弥补了我国现行医疗保障制度的不足。
新型合作医疗制度对于维护和实现广大农民的生命健康权具有重要意义，但因沿循合作医疗的旧思路，在试点阶段，相关的制度设计还不够系统和规范。
第一，自愿互助与生命健康权的排他性。自由、独立和尊严是最重要的人格利益，也是保障生命健康权的终极目标。新型合作医疗制度试点中，有地方卫生部门产生强烈的冲动和欲望，要求农民积极参加新合，甚至通过强制手段强迫农民参加；有的盲目追求试点数量、赶进度；有的包干、摊派等，违背自愿原则。参保者如果没有生大病住院，那么他所缴纳的保费中的一部分将无偿地奉献给那些生大病住院的参合农民。这里体现的是传统的互助济困的道德规范。然而，这与农民个人筹资的私有财产属性不相符。如果参合农民不愿救助别人，那么这种互助就是非自愿；再如农民参加新合也并非自愿，那么农民的缴费和救助行为就是双重的非自愿！再有，参合农民的个人缴费类于城镇职工基本医疗保险的个人账户，都属于缴费者的个人财产，但参合农民在保障水平较低的情况下还肩负救助他人的义务，是悖于城乡统筹协调发展的城乡居民医疗保障制度二元结构，对农民显失公平。因此，在制度设计上，新型农村合作医疗本身就存在缺陷。
第二、关于资金筹集问题。由于农村经济相对落后，农民实际支付能力不高，筹资能力明显不足。一些地方在推行新型农村合作医疗过程中，参保资金的收取缺乏统一明确的法规和政策，筹资成本由地方卫生部门承担，乡（镇）财税所只负责收费工作，工作态度缺乏主动性，使得筹资工作不仅成本高，而且难度大；而一些贫困地区仍然缺乏有效的多元化筹资手段，筹资效率不高。这些因素又会刺激地方套取中央财政补助的冲动，既不利于新型农村合作医疗的管理，也使得合作医疗基金不堪重负。同时，地方政府投入不足，资金收取额度也因时因地而异，集体经济投入部分也难以及时足额供应，加之农民缴纳的积极性不高，共同导致财政支出困难，补助经费难以按时发放，造成农村地区因病致贫和因病返贫的情况没有根本改变。
第三、关于制度执行问题。合作医疗在农村几起几落，春办秋黄，一些地方宣传不到位，农民对新型合作医疗制度不了解，缺乏足够的信任。不少地方试点仍以行政干预和指导为主，管理上缺少科学性，方法简单；缺乏有效的监督服务体系，造成医患保三方制约机制不健全，加之某些基层干部思想观念落后，业务素质低下，工作态度不积极，管理水平低，新型合作医疗难以持续有效地开展。另外，一些试点县（市）医疗基金没有封闭运行，合管办既管钱又管帐。有些试点方案不尽合理，出现基金沉淀过多，而某些定点医院的住院补偿区段和比例设置不够合理，致使无法科学测算补偿比和封顶线，最终使得住院医疗补偿基金沉淀或者超支。一些定点医疗机构没有实行先行垫付制度，农民须首先全额支付医疗费用再统一申请报销。新型农村合作医疗责任负担不明确，合管办同参合农民签订的合同中规定了双方的权利义务，但未说明某一方违约后该如何处置；医疗服务监管不完善，如何利用起付点、共付比等技术方法来引导病人合理“消费”不到位。合作医疗制度缺乏投诉及仲裁机制，医疗纠纷解决渠道有待加强。
第四、关于农民的受益问题。新型合作医疗设定起付线、补偿比、封顶线以及可报销的药品和诊疗目录，要求“定点就医，持证就诊，逐级转诊”，在不同的定点医疗就诊，报销的起付点和比例都不相同，农民所得到的补助（实际报销费用）也不相同，即农民的受益不平等。同时，报销的手续较繁琐，需要经过申报、审批、核查等多个环节，有的年终才能结报。由于医疗费用的不合理增长，农民虽然报销了部分费用，但并未从根本上减轻其医疗负担。在医疗服务方面，一些定点医疗机构没有严格执行合作医疗药品目录和乡村医生基本用药目录。有的定点医疗机构依然存在不合理用药（如抗生素、激素）、不合理治疗（如肌肉注射、静脉输液）、不合理收费（如手术分解收费）及处方值偏高等问题，农民的门诊处方费用和住院费用负担减轻幅度小。有的诊疗、转诊的标准和程序不规范，医疗服务水平低与农民医疗卫生服务需求差距大。有的门诊基金过高，降低了大病统筹能力；有的没有兑现健康体检的承诺，挫伤了农民的信心和积极性。