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关于债的担保中的保证和物的担保的关系/肖文

作者:法律资料网 时间:2024-05-14 08:11:03  浏览:9974   来源:法律资料网
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关于债的担保中的保证和物的担保的关系

肖文

  债的担保,是指为确保债权得到清偿而设立的各种法律措施。债的担保有一般担保和特别担保之分。债的一般担保,是指债务人以其全部财产作为履行债务的总担保。所谓特别担保,就是通常意义上的担保,在现代法上主要包括人的担保和物的担保。人的担保,是指在债务人的全部财产之外,又附加第三人的一般财产作为债权实现的担保,保证是人的担保的典型。物的担保,是以债务人或第三人的特定财产作为清偿债权的标的,在债务人不履行其债务时,债权人可以将财产变价,并从中优先受偿的制度,主要包括抵押,质押和留置。现实中存在的问题是:当同一债权既有人的担保又有物的担保时,由哪一担保优先清偿债权。对此问题,我国的《担保法》第28条规定得不很明确,导致各地方法院审理此类案件时的争议较大。本文作者以具体的案情入手,从我国立法实践和法律理论两个角度进行剖析,阐述了保证和物的担保的概念的法律特征,最后分四种情况总结出二者的关系:(一)保证与债务人提供的物的担保并存时的关系(二)保证与第三人提供的物的担保并存时的关系(三)债权人放弃物的担保对保证人的影响(四)物的担保因为各种原因不存在时保证人的责任。
  债的担保,指为了确保债权得到清偿而设立的各种法律措施。随着我国社会主义市场经济的发展,以债的形式发生的公民、法人之间的经济联系日益频繁,保障债尤其是合同之债的履行,对于维护社会主义商品流通秩序,保护公民、法人的合法权益,至关重要。所以债的担保的建立和完善具有一定的法律意义与现实价值。民事主体之间的往来和交易以安全第一、以诚信为本。债的担保体现的是一种信用度,是给债权人吃下的一颗定心丸,各种担保措施的存在,使民事主体间的交易更为顺畅、关系更为和谐、社会更为进步。
  债的担保有一般担保与特别担保之分。
  债的一般担保,是指债务人必须以其全部财产作为履行债务的总担保。它不是特别针对某一项债务,而是面向债务人成立的全部债务。此种担保在保障债权实现方面有明显的弱点,即债权不具有排他性,因而对于同一债务人不妨有同一内容或不同内容的数个债权并存,对于同一债务人可能发生负债超过其财产总额的情况;而一切债权都处于平等地位,其间并不发生次序的问题。同一债务人的数个债权人对债务人的财产都平等享有权利,如果债务人的财产不足以清偿总债权时,就要依各债权人的债权额按比例分配,债权人的债权就可能得不到完全清偿,这是一方面。另一方面,债权也不具有追及性,在债务人让与财产于他人时,该部分财产即失去担保的性质,因而可能发生债务人以让与财产的行为而致损害于债权人的结果。可见,即使债务人现实有充分的财产负担债务,但债务人可随时增加债务额,又可随时让与财产于他人,债权人仍有债权得不到清偿的危险。债权人为避免这种危险,乃依靠特别担保方法保障债权。
  所谓特别担保,即通常意义上的担保,在现代法上主要包括人的担保和物的担保。
  人的担保,是指在债务人的全部责任财产之外,又附加第三人的一般财产作为债权实现的保障。保证是人的担保的典型。保证是指第三人和债权人约定,当债务人不履行或不能完全履行其债务时,该第三人按照约定或法律规定履行债务或者承担责任的担保方式。这里的第三人称为保证人;债权人既是主合同的债权人,又是保证合同中的债权人。保证具有附从性和独立性。保证的附从性,具体表现在以下几个方面:首先,成立上的附从性。保证以主合同的成立为前提,于其存续中附从于主合同,保证虽对于将来或附条件的合同也可成立,但这并非附从性原则的例外。其次,范围和强度上的附从性。由保证的目的所决定,保证的范围和强度原则上与主合同债务相同,不得大于或强于主合同债务。保证债务与主合同债务毕竟属于两个债务,他们的范围和强度当然可以有差异,但是,因保证债务具有附从性,故不得超过主债务的范围和强度。最后,变更、消灭上的附从性,主合同消灭时,保证债务也随之变更,但不得增加其范围和强度。保证债务虽附从于主合同债务,但并非主合同债务的一部分而是另一个独立的债务,在附从主合同债务的范围内有独立性。因此,保证合同可以约定保证债务仅承担主合同债务的一部分,保证债务的范围和强度可以不同于主合同债务,可以有自己独立的变更和消灭原因。此外,保证合同还可以单就保证债务约定违约金。基于保证合同所发生的抗辩权,保证人可以单独行使。另外,保证具有补充性和连带性。按照《担保法》第17、18条等条款的规定保证分为一般保证和连带责任保证。在一般保证中,先由债务人履行其债务,只有对其财产强制执行而无效果时才由保证人承担保证责任。在主合同纠纷未经审判或者仲裁,并就主债务人的财产依法强制执行无效果前,保证人对债权人可以拒绝承担保证责任,这是补充性的保证。在连带责任保证中,不存在上述履行的前后限制,主债务人不履行债务时,债权人可以请求债务人履行债务也可以请求保证人在其保证范围内承担保证责任。
  物的担保,是以债务人或第三人的特定财产作为抵偿债权的标的,在债务人不履行其债务时,债权人可以将财产变价,从中优先受偿的制度,主要有抵押、质押和留置。担保物权是传统民法上典型的物权形式,在我国社会主义经济条件下,担保物权的目的就是维护社会主义经济秩序和保护当事人的合法权益。担保物权以确保债务的履行为目的。担保物权的设立,是为了保证主债务的履行,使得债权人对于担保财产享有优先受偿权,所以它是对主债权效力的加强和补充。担保物权是在债务人或第三人的特定财产上设定的权利。担保物权的标的物,必须是特定物(抵押物可以为不动产、动产,质权、留置权则为动产),否则就无从以其价值中优先受清偿。担保物权以支配担保物的价值为内容,属于物权的一种,与一般物权具有同一性。所不同的是,一般物权以对标的物的实体的占有、使用、收益、处分为目的;而担保物权则以标的物的价值确保债权的清偿为目的,以就标的物取得一定的价值为内容。另外,担保物权也具有从属性和不可分性。所谓从属性,是指担保物权以主债的成立为前提,随主债的转移而转移,并随主债的消灭而消灭。例如,抵押权人就债权的处分必须及于抵押权,抵押权人不得将抵押权让与他人而自己保留债权,也不能将债权让与他人而自己保留抵押权;更不能将债权与抵押权分别让与两人。所谓担保物权的不可分性,是指担保物权所担保的债权的债权人得就担保物的全部行使其权利。这体现在:债权一部分消灭,如清偿、让与,债权人仍就未清偿债权部分对担保物全部行使权利;担保物一部分灭失,残余部分仍担保债权全部;分期履行的债权,已届履行期的部分而未履行时,债权人就全部担保物有优先受偿权。担保物权设定后,担保价格上涨,债务人就无权要求减少担保物;反之,担保物价格下跌,债务人也无提供补充担保的义务。
  在同一债权上既有保证又有物的担保的,属于共同担保。在共同担保中,就存在保证与物的担保的关系问题,即谁优先对债权人的债权负责的问题。这个问题在实践中不无争议,特别是2000年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》(以下简称〈担保法解释〉)实施之前,各地法院审理类似案件争议很大,针对相同的案情,不同的法院会作出两种截然相反的审判结果,这给法律的统一,法律的严肃性带来了极大的挑战。究其原因在于我国1995年颁布的《中华人民共和国担保法》(以下简称〈担保法〉)第28条规定得不甚明确。其第一款规定:同一债权既有保证又有物的担保的,保证人对物的担保以外的债权承担保证责任,而无具体区分物的担保是债务人自己提供的还是第三人提供的,这在实践中当是区别对待的,现以一例案具体分析之。
  [案情介绍]:1995年5月,环宇房地产开发公司欲向原告借款2000万元,双方约定以环宇公司所购置的一块位于市中心的其享有的地皮以及今后在该地之上建造的建筑物作为抵押。该抵押合同订立后,双方在有关部门作了登记。以后原告在仔细了解了该地皮的价值及投资情况后仍不放心,遂要求环宇公司还必须找第三人作担保。环宇公司便商请该市信托投资公司。1995年6月1日,环宇公司与原告在签订了借款合同以后,投资公司的负责人代表公司在保证人一栏中写下了“愿与环宇公司负连带责任”并签字盖章。环宇公司在获得借款以后,因将资金挪作他用,因而在规定的还款期(1996年6月1日)到来后,不能还款。原告发现环宇公司以其地皮设置了另一个抵押权(未登记),为避免抵押权实现的麻烦,遂直接请求投资公司偿还环宇公司的欠款并支付迟延利息。
  本案在审理中,对原告是否可以直接请求投资公司偿还欠款,存在着两种不同意见:
  第一种观点认为,投资公司明确表示“愿与环宇负连带责任”,因此表明其已放弃了所有权的先诉抗辩权,原告可以直接请求其承担责任。
  第二种观点认为,由于同一债权上并存物的担保和人的担保,因此,按我国《担保法》的规定,原告应首先请求物的担保人承担责任,剩余的部分再由保证人承担责任。
  本文作者认为,探讨本案中原告是否可以直接请求保证人偿还环宇公司的欠款并支付迟延利息的问题,不应首先讨论投资公司是否放弃了先诉抗辩或是否应依法承担连带责任的问题,而应当首先讨论投资公司所作的保证与债务人环宇公司以其土地使用权等所做的抵押之间的相互关系。前者称为人的担保,后者称为物的担保,如果适用物的担保规则优先于人的担保规则,那么,保证人责任就有可能被免除或被减轻,假如保证人的责任被免除,主债权人自然不能再向保证人请求其承担责任。因而讨论保证人是否放弃先诉抗辩权也就没有意义了。即使只可能导致保证人的责任被减轻,那只有在确定了保证人应承担的责任以后,才能再讨论主债权人是否可以直接请求其承担责任。
  从本案来看,环宇公司向原告借款时,双方曾约定以环宇公司所购置的一块位于市中心的、其享有使用权的地皮以及今后在该地上建造的建筑物为抵押,双方不仅签定抵押合同,而且在有关部门作了登记以后,原告又要求环宇公司商请第三人作保。这样,在同一债权(即原告对债务人所欠的2000万元债务,到期要求还本付息的债权)之上同时存在了两个担保,一是物的担保即抵押,二是人的担保即保证。两个担保并存的情况下,如何确定担保人的责任?根据我国《担保法》第28条的规定:“同一债权既有保证又有物的担保的,保证人对物的担保以外的债权承担保证责任。债权人放弃物的担保的,保证人在债权人放弃担保的范围内免除保证责任。”据此可见,我国法律确立了物的担保优于人的担保的原则。一旦债务人不履行债务,物的担保人要首先承担责任,而债权人应首先请求抵押人、质押人等承担责任,在其承担责任后仍未满足债权时,所剩的余额才应由保证人承担保证责任。如果物的担保人已以其担保的财产清偿完债,则保证人将不再承担任何责任。
  问题在于物的担保人并不是主债务人而是第三人,保证人能否要求债权人应首先就第三人提供担保的财产受偿,然后才能由保证人承担责任?对此,有三种不同的观点:第一种观点认为,保证人和物的担保人在地位上是平等的,他们在整个债的关系中享有先诉抗辩权,即都有权要求主债务人先就主债务人的财产执行,他们彼此之间存在先诉抗辩权的问题,否则违背了民法的平等原则。第二种观点认为,在人的担保与物的担保并存时,物的担保优先于人的担保,其原因在于因物的担保将产生担保物权,而担保物权较之保证合同更容易执行。第三种观点认为,在人的担保与物的担保并存时,债权人究竟应先向保证人还是先向物的担保人请求代为清偿债务并承担责任,乃是债权人的自由,债权人可以在两种担保之间择一提出请求。
  从我国的《担保法》第28条的规定来看,其中提到物的担保,但并未区分担保是由债务人还是第三人作出的,而只要是物的担保就可以优先于人的担保。基于这一规定,学者的通说认为在物的担保与人的担保并存时,即使物的担保人是第三人,物的担保亦应优先于人的担保。其原因在于:一方面,人的担保即保证属于债的关系,债权人因担保而享有的担保请求权在性质上仍然是债权而不是物权。在因保证而发生纠纷时,债权人只能根据债权的补救方法而主张权利,不能运用物权方法来支配或处分保证人的财产。而物的担保如抵押将产生抵押权等物权,当物权与债权同时并存时,物权具有优先于债权的效力。另一方面,物的担保也较之保证更有利于执行。因为物的担保通常确定了提供担保的具体财产,而在保证关系中,保证人并没有提供保证担保的范围,债权人对保证人财产也不享有优先于他人受偿的权利。正是由于这一原因,因此确立物的担保优先于人的担保的原则有利于保护债权人。这种观点是有一定道理的。在用作担保的物是由债务人自己提供时,如果债权人先向保证人请求,保证人在履行或承担赔偿以后,将对主债务人产生请求权,如果要求此时优先就物的担保受偿,则就避免了因保证人承担责任之后对债务人行使求偿权所产生的麻烦,有利于社会成本的节约。因此,在用作担保的物是由债务人自己提供时,物的担保优先于人的担保是必要的。
  但是,应该看到,对于债权人来说,尽管担保物权具有优先性,债权人可以运用物权方法来支配或处分担保物,但是实现担保物权未必就比实现保证债权更为有利。这是因为,首先,在市场经济条件下,物的价格可能是变动的,实现担保物权时,其变现的价款远低于主债权的情况也时有发生。其次,在禁止流质和流押的现行立法体制下,担保物权的实现需要通过折价、拍卖或变价方式进行,往往花费较高的费用,从而可能妨害主债权的实现,本案中,债权人就因避免抵押权实现的麻烦而愿意实现其保证债权。而尽管债权人对保证人财产不享有优先于他人受偿的权利,但在保证人资金雄厚的情况下,要求保证人承担责任也足以实现主债权。所以,在保证与第三人提供物的担保并存的情况下,允许债权人选择,更有利于债权的实现。民法属于私法,其以“理性人”的预防为前提,认为当事人基于其自身意志所作出的选择能够实现其自身利益的最大化,因此,民法强调对当事人选择的尊重,以私法自治为原则。而担保制度的设立,以维护债权人利益为宗旨,因此,在债权人就其债权设立多个担保的情况下,允许其进行选择,既是对债权人意志和利益的尊重,也是对民法意思自治原则的维护和对人的尊重。
  正是基于这种考虑,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第38条规定:“同一债权既有保证又有第三人提供的担保,债权人可以请求保证人或者物的担保人承担责任。”这一规定对《担保法》第28条的规定进行了进一步的补充:在保证和债务人提供物的担保并存的情况下,应当适用物的担保优先人的担保的原则。一旦债务人不履行债务,物的担保人要首先承担担保责任,而债权人应首先请求抵押人、质押人等承担责任,在其承担责任后仍未满足债权时,所剩的余额才应由保证人承担保证责任。而在物的担保是由第三人提供的情况下,则债权人可以进行选择。
  当然,在这种情况下,如果保证人的自愿优先承担责任,按照合同自由原则也应允许。自愿优先承担责任的表示形式有多种,如表示愿与物的担保人共同负连带责任,不管债权人是否向物的担保人请求都要由保证人负责等等。
  但是,从本案来看,投资公司只是表示“愿与环宇负连带责任”。这就是说,他只是自愿与债务人承担连带责任,放弃了针对债务人的先诉抗辩权,并不意味着他已放弃了对物的担保人的先诉抗辩权。从这句话中推定保证人自愿优先承担责任的观点是不妥当的。所以,保证人针对物的担保人所享有的先诉抗辩权仍然存在,主债务人必须首先向物的担保人提出请求。
  从本案来看,既然债务人环宇公司设立了物的担保,则原告应先与环宇公司协商,将抵押物折价或者以拍卖、变卖该抵押物所得的价款受偿,协商不成的,原告可向法院起诉要求实现抵押权。在抵押物折价、拍卖或变卖后,其价款不足以清偿债务的,保证人应就剩余部分负责。在本案中,由于环宇公司将资金挪做他用,在土地之上并没有作太多的投资,因此,仅以价300多万元的土地使用权显然不足以清偿2000万元的债务。但即使该块土地价值300多万元,原告也应当以该土地优先受偿。至于环宇公司又以该土地设定抵押,显然违背了《担保法》第35条关于再次抵押时,财产的价值大于所担保债权的余额部分方可再次抵押的规定,尤其是第二次抵押没有登记,因此不能生效。即使生效也不能对抗原告。在原告就300万的土地使用权优先受偿以后,剩余1700万元债务,则应考虑由主债务人或保证人偿还,由于投资公司已明确表示“愿与环宇负连带责任”,因而原告可以请求投资公司和主债务人负责,也可以选择其中一人负全部责任。
  综上所述,本文作者认为在债的担保中保证与物的担保的关系应包括以下四个方面:
  (一)保证与债务人提供的物的担保并存时的关系
  《担保法》第28条第一款规定,同一债权既有保证又有物的担保的,保证人对物的担保以外的债权承担保证责任。因此在同一债权上第三人的保证与债务人提供的物的担保并存时,物的担保优先清偿债权人的债权,保证在物保不足清偿时承担补充清偿责任。
  (二)保证与第三人提供的物的担保并存时的关系
  《担保法解释》第38条第一款规定,同一债权既有保证又有第三人提供的物的担保的,债权人可以请求保证人或者物的担保人承担保证责任。根据这条规定,第三人提供物的担保的,保证与物的担保居于同一清偿顺序,债权人既可以要求保证人承担保证责任,也可以对担保物行使担保物权。当然承担了担保责任的一方可以请求另外一方分担责任,即保证与担保物权互相有追偿权。
  当事人对保证担保的范围或者物的担保的范围没有约定或者约定不明确,承担了担保责任的担保人,可以向债务人追偿,也可以要求其他担保人清偿其应该分担的份额。
  (三)债权人放弃物的担保对保证人的影响
  债权人在主合同履行期届满后怠于行使担保物权,致使担保物的价值减少或者毁损、灭失的,视为债权人放弃部分或全部物的担保。保证人在债权人放弃权利的范围内减少或者免除保证责任。
  (四)物的担保因为各种原因不存在时保证人的责任
  根据法律规定,同一债权既有保证又有物的担保的,如果物的担保合同被确认无效或者被撤消,或者担保物因为不可抗力的原因灭失而没有代位物的,保证人仍应当按合同的约定或者法律的规定承担保证责任。
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淄博市黄河河道管理办法

山东省淄博市人民政府


淄博市人民政府令第3号


  《淄博市黄河河道管理办法》业经市政府第九次常务会议审议通过,现予发布施行。

                          1998年12月7日
             淄博市黄河河道管理办法

第一章 总则





  第一条 为加强黄河河道管理,保障防洪安全,充分发挥黄河河道的综合效益,根据《中华人民共和国防洪法》、《山东省黄河河道管理条例》等法律、法规,结合本市实际,制定本规定。


  第二条 本办法适用于本市行政区域内的黄河河道。


  第三条 淄博市黄河河务局及其所属高青县黄河河务局是本行政区域内的黄河河道主管机关。
  黄河河道主管机关在同级人民政府和上级主管机关的领导下进行工作。


  第四条 沿黄各级人民政府应当加强对黄河河道管理工作的领导,负责组织、协调、检查、监督管辖范围内的黄河河道管理工作。


  第五条 黄河河道主管机关,必须按照法律、法规的规定,加强黄河河道管理,执行供水和防汛抗洪指令,维护水工程和人民生命财产安全。


  第六条 沿黄单位和个人有保护黄河河道安全的义务,有责任保护水质不受污染,并有权对破坏黄河河道及其附属设施和对水环境造成污染的行为进行制止、检举和控告。


  第七条 对在黄河河道管理工作中做出显著成绩的单位和个人,由县级以上人民政府或者黄河河道主管机关给予表彰和奖励。

第二章 河道整治与建设





  第八条 河道整治与建设必须服从黄河治理开发规划,符合国家规定的防洪标准和其他有关技术要求,维护工程安全,有利于河势稳定和河道行洪畅通。


  第九条 在黄河河道内修建跨河、拦河、临河、穿河、跨堤、穿堤的桥梁、浮桥、闸坝、码头、渡口、道路、管道、缆线、深井及其他各类建筑物和设施;在堤岸设置引水、提水、排水工程,建设单位必须向黄河河道主管机关提出申请并报送工程建设方案,经审查同意后,方可按照规定程序履行审批手续。
  建设项目经批准后,建设单位应当将设计文件及施工安排报送黄河河道主管机关,经黄河河道主管机关审查同意后方可开工。需要破堤的工程,施工时应有河道管理人员监督施工。
  工程竣工后,有关黄河防洪部分必须经黄河河道主管机关验收合格后方可启用,并服从黄河河道主管机关的安全管理。


  第十条 在黄河河道上已经修建的本办法第九条第一款所列工程和设施,如因黄河防洪标准变更或者黄河防洪兴利工程加固改建,或者由于黄河河床淤积、防洪水位抬高,影响防洪安全,需进行加固、改建或者拆除的,原工程建设单位或者主管部门必须按照黄河河道主管机关的要求进行加固、改建或者拆除,并承担其费用。


  第十一条 培修加固堤防以及进行河道整治需要占用土地的,应当按照节约用地的原则,由当地人民政府调剂解决,任何单位和个人不得拒绝占用。对占用的土地应当依法办理用地手续,新修控导护滩工程占用土地,只补偿青苗费。
  培修加固堤防、进行河道整治占用的土地,依照国家规定免交耕地占用税和其他税费。


  第十二条 沿黄城镇、村庄的建设和发展,不得占用黄河河道滩地和各类堤防工程。城镇、村庄建设规划的临堤界限由黄河河道主管机关会同规划、建设等有关部门根据下列标准划定:
  (一)城镇建设应当在护堤地以外500米以上;
  (二)村庄建设应当在护堤地以外200以上。
  现有沿黄城镇、村庄临堤距离小于前款规定的,在编制城镇、村庄规划和改建时应当有计划地予以迁建。


  第十三条 黄河滩区不得新建厂矿,因特殊情况必须建设的,须经市黄河河道主管机关审查,并报经上一级黄河河道主管机关同意。
  已从滩区迁出的村庄不得返迁。

第三章 河道保护





  第十四条 黄河河道管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地(包括可耕地)、行洪区、两岸堤防及护堤地。


  第十五条 黄河河道管理范围内水域和土地的利用应当符合黄河行洪、输水和航运的要求;滩地的利用应当由黄河河道主管机关会同土地管理等有关部门制定规划,报县级以上人民政府批准后实施。
  黄河河道主管机关和有关部门制定滩区利用规划时,应当兼顾滩区群众利益。滩区利用规划中应当含有帮助滩区群众发展经济,提高生活水平的措施。


  第十六条 黄河河道水域、工程占地、工程管护地以及因河势变化控导护滩工程前淤出的滩地,经土地管理部门确权后,由黄河河道主管机关管理使用,任何单位和个人不得占用。


  第十七条 在黄河河道管理范围内禁止进行下列活动:
  (一)修建围堤、隔堤、阻水渠道、阻水道路等建筑物;
  (二)种植阻碍行洪的林木和高杆作物;
  (三)损坏工程的设施、标志桩、水文和测量标志以及通信、公路等附属设施;
  (四)在堤防和护堤地上建房、开渠、打井、挖窖、葬坟、存放物料以及开展集市贸易活动等;
  (五)弃置矿渣、石渣、泥土、垃圾、油井污染物等;
  (六)清洗装贮过油类或者有污染物的车辆、容器等;


  第十八条 在黄河河道管理范围内进行下列活动,必须经黄河河道主管机关批准;涉及其他部门的,由黄河河道主管机关会同有关部门批准:
  (一)爆破、钻探、取土、挖筑坑塘水库等;
  (二)在河道滩地安排货场存放物料、架设管线、开采地下资源及考古发掘;
  (三)其他涉及河道安全和管理的活动。


  第十九条 护堤护坝林草,由黄河河道主管机关统一组织当地群众营造和管理。严禁侵占、破坏或者擅自砍伐。
  护堤护坝林木的抚育和更新以及用于防汛抢险的采伐,根据国家有关规定免交育林费。


  第二十条 经批准在黄河河道内架设浮桥,不得缩窄河道、危害河道工程、影响水文测验和河道观测。


  第二十一条 经批准在黄河河道管理范围内进行各类工程建设,造成黄河防洪兴利工程及其附属设施损坏的,由责任者予以修复或承担修复费用;影响黄河防洪兴利工程及其附属设施正常运行的,由责任者予以加固、改建或者承担重修费用。


  第二十二条 在黄河河道管理范围内设置排污口,排污单位应当征得黄河河道主管机关同意后,再向环境保护部门申报。


  第二十三条 在黄河河道管理范围内采砂的单位和个人应当取得市黄河河道主管机关颁发的采砂许可证,并接受黄河河道主管机关的检查监督。
  在黄河河道管理范围内的各类引(堤)水工程取水,必须水沙并引(堤),不得设置拦沙设施,不得排沙入河。

第四章 河道工程管理





  第二十四条 本办法所称黄河河道工程,是指堤防(含旧堤、旧坝)、险工、涵闸、河势控导护滩等工程及其附属设施。


  第二十五条 各级黄河河道主管机关及其黄河工程管理单位应当按照国家黄河河道主管机关规定的标准,做好黄河工程的维修养护等日常管理工作,保证黄河工程设施安全运行。


  第二十六条 黄河河道各类工程的管理范围,由当地县级人民政府依照下列规定划定:
  (一)堤防护堤地的宽度从堤脚或淤区坡脚算起,临河7米,背河10米;临河护堤地淤高应维持原边界不变,其宽度超过有关规定的,按现有宽度划定。大堤加培后护堤地相应外延;
  (二)险工、滚河防护工程护坝地的宽度,上下游两侧均为10米。险工、滚河防护工程加高改建后护坝地相应外延;
  (三)各类涵闸的管理范围为上游防冲槽至下游防冲槽后100米,渠道外坡脚两侧各25米;
  (四)在黄河河道兴建的控导护滩工程,沿工程连坝背水面坡脚外划出不得少于30米宽的护坝地,用于存放抢险料物,培育抢险料源,归黄河河道主管机关使用;
  (五)控导护滩工程通往大堤的防汛抢险路面顶宽为6米。


  第二十七条 黄河河道管理范围内的堤防安全保护区,其范围为临河护堤地以外50米,背河护堤地以外100米。在堤防安全保护区内禁止打井、钻探、爆破、挖筑坑塘、采砂、取土等危害堤防安全的活动。


  第二十八条 非黄河河道主管机关投资修建的引黄涵闸、控导护滩等防洪工程,需要由黄河河道主管机关统一管理的,须经有关部门批准;其他各类工程设施,由建设单位自行管理,但黄河河道主管机关有权对其防汛和运行情况进行监督检查。


  第二十九条 利用堤防兼作公路,必须报省黄河河道主管机关批准;经批准兼作公路的堤防,使用单位必须按规定向黄河河道主管机关拨付养护费。
  禁止在堤顶行驶非防汛抢险的履带车和堤顶泥泞期非防汛车辆。


  第三十条 涵闸管理单位,必须严格按照上级主管部门下达的指令启闭闸门。任何单位和个人不得干扰涵闸管理单位的正常工作,严禁非管理人员操作涵闸闸门。
  在河道工程设置临时提水设施造成河道工程损坏的,应当负责修复或者承担修复费用。


  第三十一条 引用黄河水的单位应当向黄河河道主管机关办理取水许可证,并签订供水协议。


  第三十二条 黄河旧堤、旧坝及其他工程设施,未经黄河河道主管机关批准,任何单位和个人不得占用、挖掘或者拆毁。
  控导护滩工程通往大堤的防汛抢险道路,任何单位和个人不得侵占、破坏与毁损。


  第三十三条 黄河河道管理范围内的土地和岸线的利用,应当符合行洪畅通的要求。
  在黄河河道内航行的船舶,应当按照黄河河道主管机关与交通部门设置的限定航速的标志航行。


  第三十四条 在黄河河道管理范围内修建的各类汽管、油管、水管、电缆、硬化路面等,建设单位每年必须与黄河河道主管机关签订托管合同,并支付托管费用。

第五章 河道防汛抗洪





  第三十五条 黄河防汛抗洪工作实行各级人民政府行政首长负责制,统一指挥,分级分部门负责。


  第三十六条 市、县人民政府防汛指挥机构在黄河河道主管机关设立黄河防汛办事机构,在上级防汛指挥机构和同级人民政府领导下,负责防汛抗洪的组织、协调、监督、指导等日常工作,并会同有关部门编报本市黄河防洪规划。


  第三十七条 对黄河河道管理范围内阻碍行洪的障碍物应按照谁设障、谁清除的原则,由防汛指挥机构责令限期清除;逾期不清除的,由防汛指挥机构组织强行清除,所需费用由设障者承担。
  严禁新设行洪的障碍物。


  第三十八条 在黄河紧急防汛期,防汛指挥机构有权对壅水、阻水严重的引道、码头、渠道、围堤和跨堤、跨河、穿堤等工程设施作出了紧急处置。


  第三十九条 黄河河道浮桥的架设与使用管理必须符合防汛抗洪要求;遇到特殊情况,建设单位必须按照各级防汛指挥机构的要求,在指定的时间内拆除浮桥。


  第四十条 在紧急防汛期,防汛指挥机构根据防汛抗洪的需要,有权在管辖区域内调用物资、设备、交通运输工具和人力,决定采取取土占地、砍伐林木、清除行洪障碍物和其他必要的紧急措施;必要时,公安、交通等有关部门按照防汛指挥机构的决定,依法实施陆地和水面交通管制。
  前款规定调用的物资、设备、交通运输工具等,在汛期结束后应当及时归还;造成损坏或者无法归还的,按照国家有关规定给予适当补偿或者作其他处理。取土占地、砍伐林木的,在汛期结束后依法向有关部门补办手续。


  第四十一条 在汛期,电力、气象、水文、石油、邮政、电信、运输、厂矿以及商业、物资等有黄河防汛任务的部门和单位,在所管辖的防汛指挥机构领导下,负责做好本单位的黄河防汛工作,汛期优先为防汛抗洪服务;报纸、电台、电视台等新闻单位应当及时向群众发布防汛抗洪信息。


  第四十二条 黄河滩区发生洪涝灾害后有关部门、单位应当做好滩区群众的生活供给、卫生防疫、救灾物资供应、治安管理、学校复课、恢复生产和迁安等救灾工作,以及所管辖区的各项水毁工程设施的修复工作。


  第四十三条 沿黄各级人民政府应当按照国家的有关规定,安排一定比例的农村义务工和劳动积累工,用于黄河防汛抗洪工程设施的建设、维护。

第六章 罚则





  第四十四条 违反本办法第九条规定,未经黄河河道主管机关审查同意,擅自在黄河河道管理范围内进行修建各类建筑物及其工程设施等活动的,由黄河河道主管机关责令改正,符合河道建设项目规定的,限期补办手续,并可处以1000元以上2万元以下的罚款;对主管人员和直接责任人员由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分。


  第四十五条 侵占黄河河道水域、工程占地、工程管护地的,由市、县土地管理部门依法予以处罚。


  第四十六条 违反本办法第十七条第(一)至(四)项规定的,由黄河河道主管机关责令其纠正违法行为,采取补救措施,并可处以2000元以下的罚款;对主管人员和直接责任人员由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分。
  违反本办法第十七条第(五)、(六)项规定的,环境保护部门依法予以处罚。


  第四十七条 违反本办法规定,未经批准擅自从事下列活动的,由黄河河道主管机关责令其限期改正,给予警告,并可对个人处以3000元以下的罚款,对单位处以2000元以上3万元以下的罚款:
  (一)在黄河河道管理范围内进行采砂、爆破、钻探、挖筑坑塘等活动的;
  (二)在黄河河道滩地安排货场存放物料、架设管线、开采地下资源及考古发掘的;
  (三)砍伐护堤护坝林木的;
  (四)占用、挖掘或者拆毁黄河旧堤、旧坝及其他工程设施的;
  (五)设置行洪障碍的。


  第四十八条 违反本办法规定,有下列行为之一的,由黄河河道主管机关责令其限期改正,给予警告,没收违法所得,并可处以3000元以下的罚款;对主管人员和直接责任人员由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分:
  (一)在黄河河道内设置拦沙设施、排沙入河的;
  (二)在堤防安全保护区内打井、钻探、爆破、挖筑水库鱼塘、取土的;
  (三)侵占、毁坏护堤护坝林木的;
  (四)非防汛抢险的履带车和雨雪堤顶泥泞期在堤顶行驶车辆的;
  (五)非管理人员操作涵闸闸门的。


  第四十九条 违反本办法规定,破坏、侵占、毁损堤防、涵闸、护岸、扬水站、排涝管网、防汛道路等防洪工程和水文、通信设备以及防汛备用的器材、物料、设备的,由黄河河道主管机关责令其停止违法行为,采取补救措施,可处以5万元以下的罚款;造成损坏的,依照法律承担民事责任;应当给予治安管理处罚的,依照治安管理处罚条例的规定处罚;构成犯罪的依法追究刑事责任。


  第五十条 阻碍、威胁黄河河道主管机关或者防汛指挥机构的工作人员依法执行职务,应当给予治安管理处罚的,依照治安管理处罚条例的规定处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。


  第五十一条 黄河河道主管机关,防汛指挥机构的工作人员不执行供水和防洪调度命令或者不履行其他义务,玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的,由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。


  第五十二条 当事人对行政处罚决定不服的,可以依法申请复议或者向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议,也不向人民法院起诉,又不履行处罚决定的,由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。

第七章 附则




  第五十三条 本办法自发布之日起施行。1992年12月15日淄博市人民政府发布的《淄博市黄河工程管理办法》同时废止。

国家民委、国家体育总局关于印发《关于加强少数民族传统体育工作的意见》的通知

国家民委、国家体育总局


国家民委、国家体育总局关于印发

《关于加强少数民族传统体育工作的意见》的通知

民委发〔2006〕16号

各省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团民(宗)委(厅、局)、体育局:

  为进一步加强少数民族传统体育工作,促进民族传统体育发展,现将《关于加强少数民族传统体育工作的意见》印发给你们,请遵照执行。                     

                    国 家 民 委    国家体育总局

                       二○○六年一月十六日

关于加强少数民族传统体育工作的意见


  为进一步加强少数民族传统体育工作,弘扬少数民族优秀文化,增强少数民族体质,实现各民族“共同团结奋斗、共同繁荣发展”,根据《民族区域自治法》和《国务院实施〈民族区域自治法〉若干规定》、《体育法》和《全民健身计划纲要》的有关规定,提出如下意见。

  一、充分认识民族传统体育工作的重要意义

  (一)我国是统一的多民族国家,少数民族有1亿多人口,是体育运动的重要群体。广泛开展少数民族传统体育活动,是少数民族群众强身健体和弘扬本民族优秀文化的特殊需要,是在体育工作中贯彻落实党和国家民族政策的实际举措,对少数民族和民族地区经济社会的协调发展具有直接影响,对西部大开发和各民族全面建设小康社会以及构建和谐社会具有积极意义。

  (二)改革开放以来,在党和政府的重视和关怀下,我国少数民族传统体育事业取得了历史性进步。形成了四年一届的全国少数民族传统体育运动会,把定期或不定期地举办少数民族传统体育运动会纳入了各省(区、市)的民族体育工作规划;少数民族传统体育经过发掘整理,内容不断丰富,规则不断完善,水平不断提高,人才不断涌现;群众性民族传统体育活动日益活跃,一些少数民族传统体育项目已作为全民健身项目进入城乡社区。少数民族传统体育在增进交流,推动民族团结,促进社会主义精神文明建设方面发挥着重要作用。

  (三)目前,少数民族传统体育工作的现状与民族地区发展要求和国家群众体育形势相比仍然滞后,还不能适应建设小康社会的需要。一些地区和部门对民族传统体育的认识和重视程度还不到位,责任不落实,对民族传统体育的经费投入太少,项目挖掘整理工作不够系统,缺少培训基地和专门人材,项目的宣传、普及、规范、提高等都有待进一步加强,群众性民族传统体育活动还需要努力扩展和积极推进,适应社会主义市场经济体制的少数民族传统体育运行机制还在探索之中。

  (四)我国少数民族传统体育经过艰难的起步阶段,现已进入发展期。抓住机遇,巩固成果,创造条件,大力推进,这是当前民族体育工作面临的重要任务。为此,必须采取切实有效的措施,发展少数民族传统体育事业。

  二、民族传统体育是群众体育工作的重要组成部分

  (五)把民族传统体育事业纳入国民经济和社会发展的总体规划,坚持政府主导与民间推动相结合的方针,立足于实现民族平等、民族团结,振奋民族精神,弘扬民族文化,增强民族凝聚力。加强领导,统筹规划。各级体育部门与民族工作部门要通力合作,共同做好民族传统体育工作。民族地区的各级体育部门,应有专门负责民族传统体育的工作人员,有条件的还应设立民族传统体育工作机构。在民族地区的社会体育指导员中,要有一定数量的民族传统体育指导员。建立健全各级少数民族体育协会,协助政府做好民族传统体育工作。

  (六)各级民族工作部门每年要从民族工作经费中安排民族传统体育专项经费,体育部门每年要在体育事业经费中专门安排民族传统体育专项经费,用于发展民族传统体育事业。民族地区进行体育设施建设,要考虑当地的特殊需求,建设适应民族传统体育需要的设施。体育部门开展的扶助西部、支持农村体育的活动,要向民族传统体育倾斜。要通过制定奖励和优惠政策鼓励社会各界资助民族传统体育事业,扩大民族传统体育的经费来源。

  三、大力开展群众性的民族传统体育活动

  (七)继续办好全国少数民族传统体育运动会,以定期检阅和指导群众性的民族传统体育活动,带动全国民族传统体育事业发展。各民族自治地方要定期举办少数民族传统体育运动会,散杂居地方要根据当地少数民族群众的需要定期或不定期举办少数民族传统体育运动会。各级民族和体育工作部门要密切配合并筹办好当地的民族传统体育运动会。要逐步完善少数民族传统体育运动竞赛制度,加强对运动会的组织和管理,突出运动会的民族性、体育性、观赏性和科学性。

  (八)在民族地区广泛开展以少数民族传统体育项目为主的体育健身活动。体育部门要把民族传统体育作为群众体育工作的一项重要内容列入工作日程,会同民族工作部门研究并推荐民族传统体育项目进入群众健身活动,支持民族传统体育健身项目进入城乡社区,并在经费、场地、设施、器材、训练、比赛等方面给予必要的支持。鼓励和支持民族传统体育参与旅游,进入健身中心,使民族传统体育在更大范围为各族人民服务。

  四、 发掘整理和研究推广民族传统体育项目

  (九)各级民族和体育工作部门要有计划地开展民族传统体育项目的挖掘和整理工作,提高项目认定的规范性和科学性,保证挖掘和整理以及推广、普及工作所需的必要经费。体育工作部门对属于少数民族传统体育项目的比赛活动申报等要给予特殊扶持政策。

  (十)要扶持民族传统体育器材的生产,对民族传统体育器材按民族特需用品对待,给予政策优惠。

  五、建立民族传统体育基地

  (十一)各地要选择少数民族传统体育的优势项目,集培训和训练于一体,逐步建立和完善民族传统体育项目基地。国家体育总局和国家民委共同制定民族传统体育基地管理办法,定期进行考核评比,命名全国少数民族传统体育示范基地。

  六、培养民族传统体育人才

  (十二)鼓励和支持各类学校在开展现代体育教学和活动的同时,开展民族传统体育的教学和活动, 培养民族体育人才。民族学校和民族地区的体育学校应将民族传统体育作为学校体育活动的重要内容,并创造条件将民族传统体育列为正式体育课程或乡土教材。民族高等院校体育系和民族地区体育院校应开设民族传统体育专业,进行民族传统体育的教学和研究。尽快制定民族传统体育运动员、教练员、裁判员等级标准,加强规范化管理。

  七、加大民族传统体育的宣传力度

  (十三)加强宣传工作,形成重视少数民族传统体育事业的舆
论导向,增强在体育工作中落实党和国家民族政策的意识,提高对民族传统体育事业的重视程度。民族传统体育是少数民族优秀传统文化的重要组成部分,是民族地区社会主义物质文明和精神文明建设的重要内容,发展少数民族传统体育事业是促进民族团结和各民族共同繁荣的一项重要内容。

  (十四)鼓励开展民族传统体育的对外交流,积极参与、举办世界性的民族传统体育赛事,扩大中国少数民族传统体育的影响。


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